IV SA/Wa 508/10

Dnia 17 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Kaja Angerman, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2010 roku sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej W. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak sprawy [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. z dnia [...] września 2008 r., odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie altany do 25 m2, studni głębinowej lub kopanej oraz ogrodzenia na działce nr [...], obręb K., gmina J., na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S., oraz postanowił nie uzgodnić przedmiotowej inwestycji. Postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...], Burmistrz J. na wniosek W. R., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa altany do 25 m2, studni głębinowej lub kopanej oraz ogrodzenia na działce nr [...], zgodnie z pismem Burmistrza J. z dnia [...] września 2008 r., obręb K., gmina J. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., znak [...], Wojewódzki Konserwator Przyrody w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy powołując się na to, że działka charakteryzuje się skomplikowanym ukształtowaniem terenu; realizacja wnioskowanej inwestycji wymagać będzie zwiększonego nakładu robót ziemnych, zmieniających naturalne ukształtowanie i zagospodarowanie przedmiotowej działki; obszar objęty wnioskiem stanowi teren silnie zadrzewiony, a przepis art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że wszelkie prace prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew i krzewów (...) powinny być prowadzone w sposób najmniej szkodzący drzewom, co stoi na przeszkodzie prowadzeniu inwestycji przez W. R. Ponadto inwestycja będzie wymagała budowy ujęcia własnego wody, co Wojewódzki Konserwator Przyrody zaliczył do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 u.1 pkt 41 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Na ww. postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O., pismem z dnia [...] października 2008 r., zażalenie wniosła W. R. Nie zgodziła się z przyjętymi przez organ poglądami ani z analizą stanu faktycznego i prawnego sprawy, szczegółowo przedstawiając i uzasadniając swoje stanowisko w sprawie. W trakcie postępowania odwoławczego, organem właściwym do rozpatrywania przedmiotowej sprawy stał się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, gdyż zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. Nr 199, poz. 1227) oraz z art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody i zmianie niektórych innych ustaw (D.U. Nr 201, poz. 1237), nastąpiła zmiana właściwości organu w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 53 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak sprawy [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej powoływany również jako GDOŚ) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. oraz postanowił nie uzgodnić przedmiotowej inwestycji. Wydając zaskarżone orzeczenie organ II instancji wskazał, iż szczególny tryb uzgodnieniowy reguluje art. 106 k.p.a., stanowiąc w § 1, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. GDOŚ powołał się na Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 22 października 2007 r., (IV SA/Wa 1582/07, LEX nr 392587) wskazał, że "organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Podejmuje on czynności w ramach swojej właściwości, uczestnicząc w czynnościach już prowadzonego postępowania w sprawie zawisłej przed innym organem. Działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań, nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji". Kompetencją Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. było zatem, zdaniem GDOŚ, zbadanie charakteru planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami z zakresu prawa ochrony przyrody, właściwymi dla danego obszaru objętego ochroną, na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne, przy czym organ ten nie jest uprawniony do wykraczania poza powyższy zakres rozpoznania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołał się na art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity D.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220), w myśl którego "obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych". W myśl przepisu art. 23 ust. 2 zd. 1 tej ustawy, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów, wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony". Dalej GDOŚ przywołał projekt decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji i uznał, że do projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego na wniosek W. R., w zakresie ochrony przyrody mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) wraz z rozporządzeniem wykonawczym, w tym przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...] (D.Urz. Woj. [...], z 2003 r. Nr [...], poz. [...]) - zamierzenie zlokalizowane w obszarze chronionego krajobrazu doliny S. W związku z powyższym projekt decyzji o warunkach zabudowy wymagał przeprowadzenia analizy w zakresie zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla ustanowionej rozporządzeniem formy ochrony przyrody to jest Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. Obecnie obowiązującym dla obszaru chronionego krajobrazu Doliny S. jest rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. (D.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), a zatem inwestycja, będąca przedmiotem niniejszego postępowania uzgodnieniowego, podlega ocenie pod względem zgodności z przepisami ww. rozporządzenia. W myśl § [...] ww. rozporządzenia obszar Chronionego Krajobrazu Doliny S., zwany dalej "Obszarem", o powierzchni 19.329,80 ha, położony jest w województwie [...], w powiecie [...] na terenie gmin: K., J. i B. oraz w powiecie [...] na terenie gmin: K., L. i miasto L. Zgodnie z treścią rozporządzenia, w miejscu położenia działki, na której planowana jest lokalizacja inwestycji przewidzianej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, będącej przedmiotem uzgodnienia, obowiązuje przewidziany w § [...] ww. rozporządzenia zamknięty katalog zakazów. Analiza akt sprawy, w ocenie GDOŚ wskazuje, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, będący przedmiotem niniejszego postępowania, sporządzony na wniosek W. R., narusza zakaz zawarty w § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia stanowiący, iż "zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej", a z załączonych do projektu decyzji o warunkach zabudowy map sytuacyjno-wysokościowych wynika, że działka nr [...] w obrębie K., gmina J., położona jest w obszarze przyjeziornym w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora L. Z uwagi na fakt, iż postanowienie organu I instancji, oparte było na akcie prawnym, nieobowiązującym w chwili orzekania przez organ II instancji, GDOŚ uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem prawa oraz wydał rozstrzygnięcie w oparciu o aktualnie obowiązujący stan prawny. Odnosząc się do zarzutu nie uzasadnionego powołania się przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. na przewidziany w § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Wojewody [...] zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, organ odwoławczy przyznał rację skarżącej, iż budowa obiektu budowlanego nie musi wiązać się z naruszeniem ww. przepisu. Jednakże w przedmiotowej sprawie kwestia ustalenia tego, czy faktycznie budowa altany naruszy powyższy zakaz, w ocenie organu, nie wpłynie na rozstrzygnięcie sprawy ze względu na to, iż inwestycja narusza inny wskazany wyżej zakaz, przewidziany w § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia. Organ odwoławczy przyznał rację skarżącej również w kwestiach kolejnych zarzutów dotyczących tego, iż w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), nie ma mowy o budowie altany o powierzchni 25 m2 jako inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko", jak również w kwestii bezpodstawnego powołania się przez organ I instancji na treść art. 82 u. 1 ustawy o ochronie przyrody, zawierającym wytyczne co do sposobu przeprowadzania prac ziemnych w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów. W skardze pełnomocnik skarżącej r.pr. M. R. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzuciła mu naruszenie: * art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie prawem przepisanym, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, * art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez co nie zostały wyjaśnione w sprawie istotne okoliczności stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik szczegółowo umotywował swoje zarzuty oraz wskazał, iż gdyby organ załatwił sprawę w terminie prawem przepisanym, którym jest związany, swoją decyzję oparłby na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., i wówczas uzgodniłby inwestycję skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami, uzasadniającymi jego wzruszenie. W ocenie Sądu postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. wydane zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX 53964. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę, rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy, zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzyć postępowanie dowodowe o istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić - nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu - dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Skarżąca w zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody słusznie wskazała na niekonsekwencję w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, prowadzącym do wniosku, iż jednym podmiotom zezwala się na budowę w bliskiej odległości od linii brzegowej, innym nie. Jak zaznaczyła skarżąca, w tym samym czasie toczyły się dwa postępowania uzgodnieniowe, dotyczące tego samego obszaru, położonego wzdłuż linii brzegowej jeziora: w ich wyniku skarżącej odmówiono uzgodnienia, a drugi podmiot uzgodnienie otrzymał i zrealizował inwestycję na działce [...], której fotografię skarżąca okazała na zdjęciu, okazanym na rozprawie. Czyni to zasadnym zarzut niewyjaśnienia przez organ, dlaczego (tylko) w przypadku skarżącej nie zachodzą przesłanki wymagane do uzgodnienia decyzji, skoro na działce sąsiedniej powstała analogiczna inwestycja. Za zasadny uznać należy zarzut nie rozważenia przez organ, czy zachodzą przesłanki z § [...] ust. [...] pkt [...] ww. rozporządzenia, który stanowi, iż omawiany zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w równorzędnych dokumentach planistycznych oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linia występującą na działkach przyległych. Skarżąca przedstawiła bowiem aktualne plany i fotografie z których wynika, że nie jest wykluczone, iż uzasadniony jest zarzut skargi, że inwestycja skarżącej może zostać zaliczona do "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Nie przesądzając w tym miejscu, czy rzeczywiście inwestycja skarżącej mieści się we wskazanym przez nią przepisie konieczne jest zbadanie tej kwestii przez organ II instancji, gdyż przeprowadzone ustalenia wydają się nie uwzględniać stanu faktycznego, istniejącego w dacie wydawania postanowienia organu II instancji. GDOŚ powinien rozważyć, czy zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie, a w szczególności powinien wziąć pod uwagę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. z dnia [...] września 2007 r., zgodnie z którym należąca do skarżącej działka o numerze ewidencyjnym [...] mieści się w obszarze zabudowy wiejskiej jednostek osadniczych wskazanych do przekształceń i uzupełnień zabudowy na cele funkcji nierolnych oraz działalności gospodarczej rolniczej i nierolniczej. Twierdzenie organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, iż na działkach sąsiednich nie istnieje zabudowa, nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy w szczególności nie jest zgodne z mapą sytuacyjno-wysokosciową [...] oraz [...]. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia przez organ. Zarzut skarżącej, iż nie można zgodzić się z przyjętym a priori poglądem, że zlokalizowanie budynku w obrębie działki, "charakteryzującej się skomplikowanym ukształtowaniem terenu" pociągnie za sobą konieczność "zwiększonego nakładu robót ziemnych", co z kolei "zmieni naturalne ukształtowanie i zagospodarowanie działki" doprowadzając ostatecznie do "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu", czyni koniecznym szczegółowe wyjaśnienie przez organ, w jaki sposób budowa altany wpłynie na rzeźbę terenu. Należy zważyć, iż powierzchnia altany jest nieznaczna, wynosi bowiem ona 25 m2. Powierzchnia zabudowy obejmuje zatem zapewne obszar o szerokości 5 m i długości 5 m. A zatem należałoby wyjaśnić, czy w tym przypadku, mając na względzie stopień nachylenia terenu, konieczne będzie przeprowadzenie robót ziemnych w "zwiększonym" zakresie. Innymi słowy, należy wyjaśnić czy stopień nachylenia terenu jest na tyle duży, aby konieczne było przeprowadzanie robót ziemnych w "zwiększonym" zakresie, aby umożliwić posadowienie altany w terenie. Słusznie wskazuje skarżąca, iż dowodem na to, jaki jest wpływ wzniesienia altany na rzeźbę terenu, może być ustalenie, jaki wpływ miało posadowienie podobnych altan na sąsiednich działkach o zbliżonym nachyleniu terenu. Uznanie za uzasadnione powyższych zarzutów skarżącej pociąga za sobą stwierdzenie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż wynika z nich konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem jego wyników. Niezasadny jest zarzut skargi, iż organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę stan prawny na chwilę, w której upłynął termin do załatwienia sprawy na podstawie art. 35 § 3 k.p.a., i wydać rozstrzygnięcie na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., co w poprzednim stanie prawnym skutkowałoby uchyleniem postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, z uwagi na to, iż organ musi wydawać decyzje w oparciu o aktualnie obowiązujący w chwili orzekania stan prawny. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie wskazanych wyżej przepisów. O kosztach zastępstwa skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (D.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).