IV SA/Wa 510/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. J. N. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz M. J. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt IVSA/Wa 510/08 UZASADNIENIE Dnia 1 października 2007r. M. N.otrzymał pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) września 2007r., w którym – w odpowiedzi na wniosek o wydanie upoważnienia do wykonywania klasyfikacji gruntów – organ stwierdził, że wojewoda wydaje upoważnienie osobom gwarantującym właściwe wykonanie klasyfikacji gruntów a zarazem spełniającym warunki określone w §4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. nr 19, poz. 97) oraz w §2 p.1 i 4 Zarządzenia nr 127 Ministra Rolnictwa z dnia 14 czerwca 1956 r. w sprawie zasad i metod technicznego wykonywania klasyfikacji gruntów oraz wymaganych klasyfikacji dla osób przeprowadzających te klasyfikacje. Załączone przez M. N. do jego wniosku dokumenty wskazują, że wnioskodawca nie spełnia określonych w w/w rozporządzeniu i zarządzeniu warunków, co skutkowało odmową wydania żądanego upoważnienia. W odpowiedzi na pismo z dnia (...) września 2007r. M. N. – pismem z dnia 1 października 2007r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej 3 października 2007r.) skierowanym do Wojewody (...), ponownie wniósł o wydanie upoważnienia do samodzielnego wykonywania klasyfikacji gruntów na obszarze województwa (...) oraz powołanie go na inspektora d.s. klasyfikacji. Następnie dnia 13 listopada 2007r. M.N. wystąpił do Głównego Geodety Kraju z pismem, które określił jako "odwołanie w sprawie odmowy wydania upoważnienia do przeprowadzenia klasyfikacji gruntów na obszarze województwa (...) oraz skarga na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. w sprawie: 1. nie zajęcia stanowiska odnośnie powołania na inspektora d.s. klasyfikacji gruntów zgodnie z wnioskiem z dnia 1 września 2007r.; 2. braku odpowiedzi na pismo z dnia 1 października 2007r. w sprawie określenia kierunków studiów wyższych niezbędnych do uzyskania upoważnienia do przeprowadzenia klasyfikacji gruntów; 3. braku odpowiedzi na pismo ponawiające z dnia 1 października 2007r. w sprawie: a/ wydania upoważnienia do samodzielnego wykonywania klasyfikacji gruntów na obszarze województwa (...); b/ powołania na inspektora d.s. klasyfikacji; c/ rozpatrzenia wniosku zgodnie z kpa, w tym zachowanie terminu rozpatrzenia sprawy". Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2008r. Główny Geodeta Kraju – na podstawie art. 134 kpa orzekł o niedopuszczalności odwołania M.N. na odmowę wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) upoważnienia do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia. Zatem rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić po wydaniu decyzji przez organ I instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony podmiot. W rozpatrywanej sprawie organ nie wydał decyzji. Za taką nie może być bowiem uznane pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) września 2007r. odmawiające wydania M. N. upoważnienia do wykonania klasyfikacji gruntów. Zgodnie z treścią §3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. nr 19 poz. 97 z późn) gleboznawczą klasyfikacje gruntów przeprowadza starosta. Przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wymaga opracowania projektu tej klasyfikacji. Opracowanie takiego projektu w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów wykonuje klasyfikator upoważniony przez wojewodę. Przepisy te nie przewidują rozstrzygnięcia decyzją administracyjną sprawy upoważnienia do wykonania projektu klasyfikacji gruntów. Wobec powyższego upoważnienie lub odmowa upoważnienia do wykonania projektu klasyfikacji gruntów nie jest decyzją administracyjną. W konsekwencji pismo z dnia 13 listopada 2007r. nie może być uznane jako odwołanie. Skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia (...) stycznia 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.N. wnosząc o : 1. wydanie wnioskowanego upoważnienia oraz powołanie na inspektora ds. klasyfikacji; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów wpisów sądowych, dojazdów, wysyłki korespondencji, wg wartości faktycznie poniesionej; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego rekompensaty za utracony dochód od dnia złożenia odwołania od orzeczenia WINGiK w G. w wysokości 2000 zł za każdy miesiąc, w którym wnioskodawca nie mógł wykonywać zawodu, w którym wnioskodawca zdobył klasyfikacje i przez to pozostał bez dochodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Konsekwencją powyższego unormowania jest to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia reformatoryjnego, to jest orzekającego co do istoty sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ administracji, a tym więcej do orzekania w przedmiocie odszkodowania. Wyłącznie właściwy do orzekania w sprawie odszkodowania jest sąd powszechny. W tej sytuacji Sąd - rozpoznając skargę M.N. uprawniony był jedynie do zbadania zgodności z prawem postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia (...) stycznia 2008r., nie mógł natomiast, nawet przy uznaniu racji skarżącego, co do wadliwości tego rozstrzygnięcia, wydać wnioskowanego przez niego upoważnienia i powołania na inspektora ds. klasyfikacji oraz tym bardziej zasądzenia na jego rzecz odszkodowania. Mając na względzie powyższe unormowanie oraz biorąc pod uwagę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ przyjął, że wniesione odwołanie w niniejszej sprawie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, to jest z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W doktrynie utrwalił się bowiem pogląd, że odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli "czynność", która została zaskarżona nie jest decyzją administracyjną. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy organ administracji przyjął, że zaskarżone przez M. N. pismo z dnia (...) września 2007r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie jest decyzją administracyjną a zatem nie jest dopuszczalne wniesienie od niego odwołania. Rozpoznanie skargi M. N. wymaga zatem odniesienia się w pierwszej kolejności do charakteru pisma z dnia (...) września 2007r. to jest czy jest ono decyzją administracyjną (mimo braku takiego określenia w jego treści) czy też inną czynnością, która podlega (lub nie) kontroli sądowoadministracyjnej. Omawianym pismem organ administracji odmówił wydania upoważnienia do wykonania klasyfikacji gruntów. Upoważnienie takie – na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów jest wydawane przez wojewodę. Ani ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne ani w/w rozporządzenie nie przewidują formy decyzji administracyjnej do rozpoznawania tego rodzaju spraw. Nie oznacza to jednak, że odmowa wydania wnioskowanego upoważnienia może być dokonana w dowolnej formie. Wnosząc o wydanie takiego upoważnienia skarżący żądał nadania mu określonych uprawnień (i wynikających z nich obowiązków). Odmowa wydania wnioskowanego upoważnienia i powołania na inspektora ds. klasyfikacji kształtuje w określony, niekorzystny dla wnioskodawcy, sposób, jego sytuację prawną a zatem takie rozstrzygnięcie musi być wydane w takiej formie, która umożliwi jego weryfikację przez organ wyższego stopnia a następnie przez sąd administracyjny. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa każdego obywatela do sądu. Art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi wszak, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W konsekwencji należało uznać - odmiennie, niż przyjął to organ odwoławczy -, że odmowa wydania upoważnienia, o które wnosił skarżący w piśmie z dnia 1 września 2007r. winna mieć formę decyzji administracyjnej lub innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (o których mowa w art. 3 §2 pkt. 4 ustawy - P.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, że pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) września 2007r. nie może być uznane za decyzję administracyjną. Należy podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym obecnie reprezentowany jest jednolity pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie, która powinna być załatwiona decyzją administracyjną, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 §1 kpa są decyzjami administracyjnymi, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak m.in. wyrok NSA z dnia 20.07.1981r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10/169, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.05.2006r. IVSA/Wa 21145/05, Lex 276765). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że pismo WINGiK z dnia (...).09.2007r. posiada wszystkie elementy niezbędne do tego aby uznać je za decyzję administracyjną. I tak określono w tym piśmie organ administracji, który wydał akt (Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego), podmiot, do którego decyzja ta została skierowana (M.N.) i podpis osoby uprawnionej do wydawania decyzji. Pismo to zawiera również rozstrzygnięcie o istocie sprawy albowiem rozstrzyga merytorycznie wniosek o nadanie określonych uprawnień (upoważnienia do dokonania klasyfikacji gruntów). Omawiane rozstrzygnięcie zawiera również uzasadnienie stanowiska organu oraz wskazanie podstawy prawnej. Wprawdzie pismo to nie zawiera pouczenia o możliwości (i terminie) wniesienia odwołania, jednakże brak tego elementu nie przesądza o niemożności zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Natomiast brak tego pouczenia nie może pociągać za sobą negatywnych skutków prawnych dla strony. W takim przypadku stronie, która np. wniosła odwołanie z uchybieniem terminu, należy - na jej wniosek - ten termin przywrócić. Reasumując – w ocenie Sądu pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) września 2007r. należało uznać za decyzję administracyjną, którą rozstrzygnięto merytorycznie wniosek skarżącego z dnia 1 września 2007r. o nadanie stosownych uprawnień. W konsekwencji zatem pismo M.N. z dnia 1 października 2007r. (nadane w polskim urzędzie pocztowym dnia 3 października 2007r) należało uznać za odwołanie od tejże decyzji i winno być ono rozpoznane merytorycznie przez organ wyższego stopnia. Postanowienie z dnia (...) stycznia 2008r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało zatem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a zatem należało go wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozpozna sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zawartą w art. 15 i 138 kpa. Jedynie na marginesie należy natomiast wskazać, że pismo skarżącego z dnia 13 listopada 2007r. należało potraktować jako zażalenie na bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy – na podstawie art. 37§1 kpa a nie , jak uczynił to organ, jako odwołanie (kolejne w sprawie) od pisma z dnia (...) września 2007r. Wobec powyższego – na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz 152 ustawy P.p.s.a - Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.