IV SA/Wa 511/10

Dnia 21 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 roku sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IVSA/Wa511/10 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].01.2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z dnia [...].11.2009 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia zlokalizowanego na obszarze pasa technicznego i ochronnego brzegu morskich wód wewnętrznych, polegającego na budowie kompleksu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku handlowo-usługowego na działkach o numerach geodezyjnych [...], [...] oraz [...], obręb [...], gm. K.. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez I instancję i wyjaśnił, że projektowana zabudowa, która w części położona będzie na obszarze pasa technicznego, negatywnie wpłynie na ochronę brzegu morskiego. Podkreślił, iż projektowana budowa muru oporowego - pionowo-ściennych konstrukcji odbijających fale jest praktycznie niedopuszczalna na terenie pasa technicznego, gdyż powoduje procesy erozyjne oraz wypłukiwanie gruntu, znajdującego się przed tą konstrukcją. Negatywnie wpłynie też na ochronę biologicznej zabudowy w wyniku wycinki trzcin. Może wpłynąć też negatywnie na tereny sąsiadujące z terenem inwestycji. Ze wskazanych przyczyn, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowe zabezpieczenie brzegu morskiego uniemożliwia realizację tej inwestycji. Nawiązując do regulacji ustawy Prawo wodne wyjaśnił, że obszar pasa nadbrzeżnego, w tym technicznego, jest obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią, stąd obowiązują na nim zakazy inwestycyjne. Właściwy dyrektor urzędu morskiego może jednakże zwolnić z tych zakazów o ile stwierdzi, że projektowana inwestycja nie utrudni ochrony przed powodzią na obszarze pasa nadbrzeżnego. W konkluzji Minister Infrastruktury potwierdził, iż Dyrektor Urzędu Morskiego w S. prawidłowo wskazał przyczyny odmowy uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia podzielił stanowisko organu I instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy winna być poprzedzona uzyskaniem tzw. decyzji środowiskowej. We wniesionej skardze inwestor – E. spółka z o. o. z siedzibą w S. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu wydanie go z nadużyciem tzw. uznania administracyjnego, poprzez arbitralne rozstrzygnięcie, z zaniechaniem zasięgnięcia w tej sprawie opinii specjalistów ds. projektowania budowli i urządzeń hydrotechnicznych służących ochronie brzegu morskiego. W ocenie strony skarżącej, zadaniem organu uzgadniającego było dokonanie oceny wpływu planowanego zamierzenia na stan pasa technicznego. Spółka podkreśliła, iż przedłożona przez nią ekspertyza dowodzi, że zamierzone przedsięwzięcie polepszy stan pasa technicznego na obszarze projektowanej zabudowy brzegu, a nie pogorszy. Z tego względu wątpliwe stają się twierdzenia organu I instancji, iż budowa projektowanej ściany oporowej wywoła zjawiska erozyjne, powstałe na skutek odbicia od niej wezbranej i falującej wody, które doprowadzą do utraty nisko położonego terenu przybrzeżnego przed skarpą, co z kolei spowoduje podmycie ściany oporowej i stworzy zagrożenie dla projektowanych budynków i negatywnie wpłynie na stan pasa technicznego. Skarżąca podkreśliła, iż S. nie jest położony nad otwartym morzem, lecz na brzegu rzeki D.. Falowanie jest zatem niewielkie i projektowana ściana oporowa z gabionów stanowi wystarczające zabezpieczenie. Projektowane obiekty zostaną natomiast oparte na fundamentach patowych, przenoszących obciążenia w głąb gruntu. Spółka wskazała nadto, iż w myśl art. 106 § 4 Kpa organ mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a tego nie uczynił. Wobec tych okoliczności organ winien, w ocenie Spółki, wydać jej zgodę warunkową na realizację tej inwestycji, która byłaby weryfikowana na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Strona skarżąca zaznaczyła nadto, iż poziom powodziowy będzie znajdował się poniżej usytuowania pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wobec zastrzeżeń organu, iż do wniosku o warunki należało dla zamierzonej inwestycji przedłożyć decyzję środowiskową inwestor zaznaczył, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał już uzgodnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nadto strona skarżąca wywiodła, iż zgoda urzędu morskiego na realizację tej inwestycji winna być wydana łącznie z określeniem warunków wykorzystania brzegu na wstępnym etapie realizacji danego zamierzenia budowlanego. Stąd zastrzeżenia organu winny być sformułowane jako warunki konieczne do spełnienia dla jej realizacji, które to stanowisko wyprowadziła z art. 37 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Wydanie zatem postanowienia odmownego Spółka uznała za przedwczesne. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo wyjaśnił, że przedłożona przez stronę skarżącą opinia nie odnosi się do oddziaływania zamierzonej inwestycji na tereny sąsiednie oraz na obszar pasa technicznego, który bezpośrednio nie ma styczności z inwestycją. Urząd morski natomiast ocenia wpływ inwestycji na całość pasa technicznego, a niewystarczające zabezpieczenie brzegu morskiego rodzi niebezpieczeństwo powstania procesów erozyjnych oraz konieczność wzmożonej ochrony terenów sąsiednich. Minister wyjaśnił nadto, iż budowane przez urząd opaski brzegowe, wbrew twierdzeniom Spółki, nie mogą być przyrównywane do projektowanej konstrukcji pionowo-ściennej. Opaski mają odpowiednią konstrukcję i długość wzdłuż wybrzeża, a ich utworzenie poprzedzane jest obserwacjami lokalnych zagrożeń i procesów niszczących. Ich nachylony, łagodny charakter pozwala unikać dynamicznego uderzania fal i rozbryzgiwania się wody. Projektowane zabezpieczenie nie spełnia wymogów całościowej i pełnej funkcji ochronnej. Zabezpiecza tylko mały wycinek brzegu i prowadzić może do nieodwracalnych negatywnych skutków, polegających na podmywaniu sąsiednich gruntów przez wodę odbitą od konstrukcji pionowo-ściennej, których budowy unika się przy budowie konstrukcji służących ochronie brzegu. Uzgodnienie zatem zamierzonej inwestycji może skutkować roszczeniami odszkodowawczymi wobec Skarbu Państwa. Minister mając zaś na uwadze, iż w urzędach morskich zatrudniani są specjaliści stwierdził, że posiadana przez nich wiedza fachowa pozwoliła na odstąpienie od prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jako zbędnego w sprawie. O odmowie uzgodnienia zadecydowały doświadczenie i wiedza administracji morskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż uzgodnienie to miało podstawy w art. 53 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), który z racji odpowiedniego stosowania tego przepisu na mocy art. 64 ust. 1 cyt. ustawy do decyzji o warunkach zabudowy znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wynika z niego, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani. Wymóg uzyskania takiego uzgodnienia potwierdza także art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1502 ze zm.). Z art. 4 pkt 1 tej ustawy wynika, że morskimi wodami wewnętrznymi jest m. in. część Zalewu S. wraz z D. oraz Zalewem K., a więc obszar zamierzonej inwestycji. Bezsporne jest w rozpatrywanej sprawie, iż planowana inwestycja zlokalizowana została częściowo na obszarze pasa technicznego. Wynika to pośrednio z zarządzenia Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z dnia [...].11.2006 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). W myśl art. 36 ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej pasem nadbrzeżnym jest obszar lądowy przyległy do brzegu morskiego, który przebiega wzdłuż wybrzeża morskiego. Składa się z pasa technicznego oraz pasa ochronnego, przy czym pas techniczny jest obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Jednocześnie art. 37 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż pas techniczny może być wykorzystywany do innych celów niż uprzednio wskazane, za zgodą właściwego organu administracji morskiej, który jednocześnie określa warunki takiego wykorzystania. Nie ulega jednakże wątpliwości, iż przepisem, który w pierwszym rzędzie znajduje zastosowanie odnośnie przedmiotowej inwestycji jest art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). Z ustępu 1 tego artykułu wynika, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują m. in. obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, a ustęp 2 stanowi, że na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, w szczególności -wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych (pkt 1, ale i pkt 3). Definicję obiektu budowlanego zawiera artykuł 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, który stanowi, że jest to m. in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Lokalizowanie zatem m. in. obiektów budowlanych w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, którym jest zawsze obszar pasa nadbrzeżnego, a więc zarówno pas techniczny jak i pas ochronny możliwe jest jedynie po uzyskaniu decyzji dyrektora właściwego urzędu morskiego zwalniającej od wskazanego zakazu (art. 82 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 4 tego art. ustawy Prawo wodne). Zwolnienie takie jest udzielane wówczas, gdy nie utrudni to ochrony przed powodzią. W rozpatrywanej sprawie inwestor nie występował o uzyskanie takiego zwolnienia. Jego brak - a więc nierozstrzygnięcie kwestii kluczowej, czy możliwe jest uzyskanie zwolnienia od zakazu realizacji tej inwestycji na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i to najszerzej, odnośnie całego pasa nadbrzeżnego -uniemożliwiał przejście do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego. Dopiero uzyskanie owego zwolnienia otwierałoby drogę do czynienia dalszych ustaleń, czy w myśl art. 37 ust. 1 o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej sam pas techniczny, stanowiący część pasa nadbrzeżnego może zostać wykorzystany dla innych celów niż utrzymanie brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska, z jednoczesnym określeniem warunków takiego wykorzystania. Poczynienie i w tym zakresie pozytywnych ustaleń otwierałoby dopiero drogę do uzyskania owego uzgodnienia, o którym mowa we wskazanym art. 37 ust. 3 cyt. ustawy. Wolą ustawodawcy było bowiem, na co wskazuje sposób zredagowania przytoczonych przepisów, nałożenie na inwestora zarówno obowiązku uzyskania decyzji wymaganej art. 82 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 4 tego art. ustawy Prawo wodne, jak i zgody z art. 37 ust. 1 o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, co dopiero tworzy podstawy do uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji takiej jak przedmiotowa, w oparciu o art. 37 ust. 3 cyt. ustawy. Jakkolwiek więc uzasadnienia postanowień obu instancji nie odzwierciedlają w sposób dostateczny istoty sprawy i faktycznych, uzasadnionych przyczyn odmowy uzgodnienia, to jednakże odpowiadają prawu. W zaistniałym stanie prawnym nie było możliwe uzgodnienie projektu tej decyzji o warunkach zabudowy z jednoczesnym wskazaniem przez organ warunków, które mają być spełnione dla dopuszczenia jej realizacji. Nie może ujść uwagi, iż pas nadbrzeżny zawsze jest obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne, a więc realizacja na nim zamierzonej inwestycji zawsze będzie wymagała zwolnienia od zakazów z art. 82 ust. 2 cyt. ustawy, w wyniku oceny, czy nie utrudni to ochrony przed powodzią. Uzyskanie zaś w tym zakresie stosownej decyzji nie czyni bezprzedmiotowym, jak stanowi ustawodawca uzyskiwania osobno zgody z art. 37 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Spełnienie natomiast wskazanych wymogów nie czyni z kolei bezprzedmiotowym uzyskania owego uzgodnienia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 cyt. ustawy. Wręcz przeciwnie dopiero wówczas zachodzą przesłanki do uzgodnienia przez dyrektora właściwego urzędu morskiego przedłożonego projektu. Świadczy o tym pośrednio treść art. 53 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który z racji odpowiedniego stosowania tego przepisu na mocy art. 64 ust. 1 cyt. ustawy do decyzji o warunkach zabudowy - w pewnych sytuacjach stwierdza zbędność uzyskiwania danego uzgodnienia (art. 53 ust. 5b), a odnośnie uzgodnienia dyrektora właściwego urzędu morskiego takiego wyłączenia nie przewiduje. Nie można tego uznać za przeoczenie ustawodawcy, niedopatrzenie legislacyjne, przemawia za tym szczególne znaczenie ochrony obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w pasie nadbrzeżnym. Nadto nie bez znaczenia jest nakaz gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w sposób zgodny z zasadą zrównoważonego rozwoju w interesie dobra ogólnego, wynikający z ustawy z dnia 6.07.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. nr 97, poz. 1051 ze zm.). W tych warunkach, zwłaszcza w sytuacji, gdy zarówno owo zwolnienie od zakazów, jak i zgoda na wykorzystanie pasa technicznego do innych celów oraz owo uzgodnienie z art. art. 53 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej pozostają w gestii jednego organu - dyrektora właściwego urzędu morskiego, przy czym poza ostatnim (uzgodnieniem projektu decyzji) reszta działań inicjowana jest na wyraźny wniosek inwestora. Nie przesądzając więc, czy uzyskanie owego uzgodnienia będzie możliwe wskazać należy, iż poprzedzać go winno przede wszystkim uzyskanie decyzji zwalniającej od zakazów, o której mowa w art. 82 ust. 3 ustawy Prawo wodne, z tej też przyczyny w rozpatrywanej sprawie, wobec braku uzyskania zwolnienia od zakazów, o których mowa w art. 82 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie było podstaw do uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednakże, iż organ winien dokonać uzgodnienia, jak sugeruje strona skarżąca wskazując, jakie wymogi winna spełnić strona, by możliwa stała się realizacja inwestycji. Kolejność ta musi być odwrotna. Owo zwolnienie, a następnie zgoda na wykorzystanie pasa technicznego do innych celów niż wynikające z art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, winny poprzedzać wydanie owego uzgodnienia. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe, na tym etapie postępowania, stało się rozważanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, jako przedwczesnych. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.