IV SA/Wa 511/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2015 r. - zaskarżoną skargą przez K. J. ("skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] sierpnia 2015 r. stwierdzającą nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], w wyniku postępowania wszczętego z urzędu, decyzją z [...] sierpnia 2015 r. stwierdził nieważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2014 r., ważnego do dnia [...] lutego 2016 r., w wyniku którego zaliczono skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca posiadając bezterminowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2011 r., kwalifikujące ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wystąpiła [...] stycznia 2014 r. do Powiatowego Zespołu w [...] z wnioskiem celem uzyskania możliwości korzystania z karty parkingowej, ulg i uprawnień, z systemu środowiskowego wsparcia, zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne oraz korzystania ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Powiatowy Zespół w [...][...] lutego 2014 r., w trybie zwyczajnym, wydał orzeczenie, którym zakwalifikował skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do [...] lutego 2016 r. Organ, w wyniku poczynionych ustaleń i na podstawie akt sprawy stwierdził, że decyzja zespołu powiatowego została wydana w niewłaściwym trybie, co oznacza, że dotknięta jest wadą nieważności - naruszona została zasada powagi rzeczy osądzonej. Zespół powiatowy wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, mimo że sprawa ta została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. J. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2015 r. - wydaną w wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister podał, że orzeczeniem z [...] lutego 2011 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zakwalifikował skarżącą, na stałe, do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem 05-R. Orzeczeniem z [...] stycznia 2012 r. Powiatowy Zespół w [...] zakwalifikował skarżącą do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem 09-M, 11-1 oraz 05-R na okres do [...] stycznia 2014 r. W dniu 9 stycznia 2014 r. skarżąca wystąpiła do Powiatowego Zespołu w [...] z kolejnym wnioskiem o wydanie orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności. W jego wyniku Powiatowy Zespół w [...] wydał orzeczenie z [...] lutego 2014 r. o stopniu niepełnosprawności, którym zakwalifikował skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem 09-M oraz 05-R na okres do [...] lutego 2016 r. W wyniku przeprowadzonego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] postępowania kontrolnego w Powiatowym Zespole w [...] stwierdzono, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2012 r. oraz orzeczenie z [...] lutego 2014 r. zostały wydane przez zespół powiatowy z naruszeniem przepisów prawa, w tym przepisów rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Zespół w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 2014 r. i decyzją z [...] sierpnia 2015 r. stwierdził nieważność orzeczenia z [...] lutego 2014 r. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. W piśmie z 25 września 2015 r., przekazującym odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2015r., organ wyjaśnił, że orzeczenie z [...] stycznia 2012 r. utraciło moc obowiązującą i mimo tego, że obarczone było wadą nieważności, to uznano prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności za bezprzedmiotowe. Dalej Minister, przywołując przesłanki stwierdzenia nieważności, uregulowane w art. 156 § 1 K.p.a., jak również zasady wydawania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, zwłaszcza w § 15, w którym został uregulowany tryb wydawania orzeczenia o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności, na wniosek złożony nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. Organ wskazał, że na podstawie § 15 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna, posiadająca orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. W wyniku złożenia takiego wniosku, zostaje wszczęte nowe postępowanie orzecznicze, którego celem jest weryfikacja stanu zdrowia wnioskodawcy. Powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, po przeprowadzeniu postępowania może albo wydać orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, gdy uległ on zmianie, albo wydać orzeczenie o odmowie wydania takiego orzeczenia. Warunkiem koniecznym do rozpatrzenia wniosku w ww. trybie jest posiadanie ważnego orzeczenia przez wnioskodawcę. Minister wskazał, że skarżąca w okresie obowiązywania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na stałe z [...] lutego 2011 r. oraz orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2012 r., wydanym na okres do [...] stycznia 2014 r., złożyła kolejny wniosek (z 9 stycznia 2014 r.) o wydanie orzeczenia. W wyniku postępowania wszczętego tym wnioskiem, Powiatowy Zespół w [...] wydał orzeczenie o niepełnosprawności z [...] lutego 2014 r. na okres do [...] lutego 2016 r. Organ podkreślił, że z akt postępowania wynika, iż skarżąca wystąpiła do Powiatowego Zespołu w [...] o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku ze zbliżającym się upływem terminu ważności orzeczenia z [...] stycznia 2012 r. (wydanym na okres do [...] stycznia 2014 r.), a nie w związku ze zmianą stanu zdrowia, w trybie § 15 ust. 2 przywołanego wcześniej rozporządzenia. Zmiana stanu zdrowia uzasadniałaby wydanie kolejnego orzeczenia skarżącej, bez względu na posiadane przez nią orzeczenie z [...] lutego 2011 r. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że orzeczenie z [...] lutego 2014 r. było dotknięte wadą nieważności. Wydanie orzeczenia przez Powiatowy Zespół w [...] było niedopuszczalne. Żądanie wydania orzeczenia w sprawie już rozstrzygniętej ostatecznym orzeczeniem z [...] lutego 2011 r. powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania. W ocenie organu, orzeczenie z [...] lutego 2014 r. dotknięte jest wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Naruszenie wyrażonej tam zasady res iudicata ma miejsce wtedy, gdy organ wydaje decyzję rozstrzygającą ponownie sprawę, wcześniej rozstrzygniętą już inną decyzją ostateczną, w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny, pomiędzy tymi samymi stronami. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stwierdził, że to nie treść wniosku o wszczęcie postępowania określa tożsamość sprawy, ale to, co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej. Minister wyjaśnił jednocześnie, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2014 r. nie powoduje utraty przez skarżącą statusu osoby niepełnosprawnej, ponieważ z akt sprawy wynika, że skarżąca posiada ważne orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2011 r., wydane na stałe. K. J. w skardze na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2015 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] sierpnia 2015 r., czy umorzenie postępowania, w wyniku którego zapadły ww. decyzje oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 7, art.. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., polegające na uchybieniu obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, prowadzące do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli wskutek zaniechania przez organy orzekające w sprawie wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji wywołującej dla strony ujemne skutki; 2) art. 16 § 1 K.p.a., polegające na uchyleniu decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy zgodnie ze stanem faktycznym powinna być utrzymana; 3) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak ujęcia istotnych elementów, jakie powinna zawierać zaskarżona decyzja w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności przez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co czyni uzasadnienie pozornym i niepowiązanym z rozstrzygnięciem decyzji; 4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki uzasadniające jej uchylenie; 5) art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana prawidłowo. W motywach skargi wskazano, że organ wydając zaskarżoną decyzję, pozbawił skarżącą statusu osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Skarżąca spełniała wszystkie przesłanki do uzyskania tego statusu - jej stan zdrowia ulega dalszemu pogorszeniu. Ponadto, skarżąca postępowała według instrukcji organu, a w wyniku domniemanej niezgodności z prawem wydanej decyzji, pozbawiona została przysługujących jej świadczeń. Występując o stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności skarżąca kierowała się stanem swojego zdrowia, którego pogorszenie udowodniła, załączając do akt postępowania odpowiednie dokumenty. Minister - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 817) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2015 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] sierpnia 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Wymienione decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym było orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2014 r. o stopniu niepełnosprawności skarżącej, korzystające z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (w przypadku sprawy orzeczenia) jest instytucją procesową szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy była przesłanka z pkt 3 § 1 art. 156 K.p.a. Stosownie do tej regulacji, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ta przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata (powaga rzeczy osądzonej). W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego" (pod. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, publ. LEX nr 1412288). Wystąpienie w sprawie takich elementów, jak: te same podmioty, ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony, [...] wskazuje na tożsamość sprawy (wyrok NSA w Warszawie z 29 kwietnia 1999 r., V SA 1942/98, publ. ONSA 2000, nr 2, poz. 76). Zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego zasady wydawania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności określają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych [(Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721) - zwanej dalej: ustawą o rehabilitacji) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r., Nr 139, poz. 1328, ze zm.). Osobami niepełnosprawnymi są osoby, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 ustawy o rehabilitacji (art. 1 ustawy o rehabilitacji). Oznacza to, że orzeczenie o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności definiuje określoną osobę jako niepełnosprawnego. Zasada zaliczania osoby niepełnosprawnej do jednego tylko z trzech stopni niepełnosprawności, określona w art. 1 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, wyłącza jednoczesne istnienie w porządku prawnym orzeczeń ustalających niepełnosprawność tej samej osoby w różnym stopniu (uchwała Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2011 r., sygn. I UPZ 4/11, publ. OSNP 2012/9-10/121). Sąd Najwyższy - w ww. uchwale - podkreślił, że "Orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ma co do określenia stopnia niepełnosprawności moc wiążącą i decydujące znaczenie przy stosowaniu przepisów ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych. [...]. Zakwalifikowanie do jednego ze stopnia niepełnosprawności wyłącza wydanie w stosunku do tej samej osoby w tym samym stanie faktycznym kolejnego orzeczenia o zaliczeniu do innego stopnia niepełnosprawności. Wydanie orzeczenia, które dotyczy ustalenia stopnia niepełnosprawności, już poprzednio ustalonego innym orzeczeniem ostatecznym, nie jest możliwe dopóty, dopóki nie nastąpi jego uchylenie lub zmiana w toku instancji, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], rozstrzygając na podstawie ww. regulacji prawa materialnego: 1) orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2011 r. zaliczył skarżącą do stopnia niepełnosprawności - umiarkowanego (symbol przyczyny niepełnosprawności - 05-R, orzeczenie wydano na stałe); 2) orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2014 r. (weryfikowanym w postępowaniu nieważnościowym) zaliczył skarżącą do stopnia niepełnosprawności - znacznego (symbol przyczyny niepełnosprawności - 09-M i 05-R, orzeczenie wydano do 29 lutego 2016 r.). Opisane orzeczenia obrazują sytuację zaistnienia w obrocie prawnym dwóch ostatecznych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, dotyczących skarżącej, wydanych w danym stanie faktycznym, na podstawie tożsamych regulacji prawnych i przedmiotu sprawy. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2014 r. zostało wydane w czasie obowiązywania korzystającego z przymiotu ostateczności orzeczenia o niepełnosprawności z 2011 r. Wydanie zatem orzeczenia w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności ostatniego z wydanych orzeczeń. Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd i organy nie poddają w wątpliwość twierdzeń skarżącej co do aktualnego jej stanu zdrowia, w tym spełniania ze względu na ten stan ewentualnych przesłanek do uzyskania znacznego stopnia niepełnosprawności, niemniej okoliczność ta, w sytuacji, gdy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2014 r. dotknięte było kwalifikowaną wadą nie mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu, a dalej orzeczenia Sądu. Kontrolowanymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzjami organy nie pozbawiły skarżącej statusu osoby niepełnosprawnej, czy legitymacji do wystąpienia - będąc osobą niepełnosprawną posiadającą orzeczenie o stopniu niepełnosprawności umiarkowanym (orzeczenie z 2011 r.) - z wnioskiem o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia skarżącej (§ 15 ust. 2 rozporządzenia). Jedynie wykazały, że osoba posiadająca orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie na czas określony (czyli na stałe) nie może w trakcie trwania tego orzeczenia uzyskać ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zaś zaistnienie takiego stanu rzeczy musiało skutkować stwierdzeniem nieważności ostatniego z wydanych orzeczeń. Nie można też nie zauważyć, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2014 r. i tak było orzeczeniem wydanym na czas określony (do [...] lutego 2016 r.). Wobec stwierdzonej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, tym samym braku podstaw do uznania za zasadne wskazanych w skardze naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., czyli podstawy rozstrzygnięcia decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z 2014 r., Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.