IV SA/Wa 513/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - IV SA/Wa 513/10 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 23 lutego 2010 r. Wojewoda [...], zwany dalej "Wojewodą", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S., zwanej dalej "Radą", z dnia [...] października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., rejonu ulic [...]. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie: - art.14 ust.2 i art.17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.) poprzez sporządzenie planu miejscowego w sposób niezgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu; - §8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587) poprzez brak jednoznacznego określenia granicy obszaru objętego planem; - §4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie minimalnej szerokości frontów działek w ramach ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości; - §7 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publicznei ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz.430) poprzez nieprawidłowe oznaczenie szerokości w liniach rozgraniczających ulic klasy dojazdowej. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł: - odnośnie zarzutu naruszenia art.14 ust.2 i art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że granica obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest częściowo niezgodna z granicą terenu określonego w uchwale z dnia [...] września 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. – niezgodność ta dotyczy granicy w południowo – wschodniej części obszaru objętego planem (obszarów oznaczonych symbolami 4.33 MNp, 4.34 MNp oraz 4.40 KDd) i granicy obszaru oznaczonego na załączniku graficznym nr 1 do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania); - w odniesieniu do zarzutu naruszenia §4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że linia stanowiąca południową granicę obszaru objętego planem nie pokrywa się z żadnym elementem stanowiącym osnowę geodezyjną mapy wykorzystywanej do sporządzenia planu (tereny o symbolu 4.33 MNp, 4.34 MNp, 4.40 KDd oraz 4.35 MNp); - w odniesieniu do zarzutu naruszenia §7 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, że: (-) szerokość w liniach rozgraniczających ulic klasy dojazdowej powinna wynosić min.10 metrów, (-) z rysunku planu wynika, że szerokość w liniach rozgraniczających ulic o symbolach 4.39 KDd i 4.40 KDd wynosi 8 metrów, natomiast szerokość ulic o symbolu 4.36 KDd jest zmienna i wynosi 8-10 metrów, (-) w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic, jednak pod warunkiem przeprowadzenia analizy, której zakres określa §7 ust.2 rozporządzenia, (-) w świetle braku udokumentowania wskazanego elementu procedury budzi wątpliwość przyjęta w planie miejscowym szerokość poszczególnych dróg, (-) w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. skierowanym do Burmistrza S. Wojewoda [...] zwrócił uwagę na brak w przekazanej dokumentacji wymaganej analizy, co uniemożliwia organowi nadzoru zbadanie poprawności podjętej uchwały w tym zakresie, (-) w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., stanowiącym odpowiedź na uwagi Wojewody, Burmistrz odmówił przekazania organowi nadzoru przedmiotowej analizy, wskazując, że dokument ten znajduje się w posiadaniu organu, ale nie jest to element badanej przez Wojewodę dokumentacji, w ramach nadzoru nad uchwałami rady gminy, co stanowi naruszenie art.88 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, na który to przepis Wojewoda powołał się w swoim piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę Wojewody z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art.3§2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zarzuty skargi przeciwko uchwale są nietrafne. Nie sposób odmówić trafności stanowiska Wojewody, że wynikającą z przesłanek logicznych zasadą jest zgodność granic obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego z granicami terenu objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie również wskazał Wojewoda, że w niniejszej sprawie występuje pewna rozbieżność pomiędzy tymi aktami, tj. pewne powiększenie obszaru objętego planem w stosunku do obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu. W ocenie Sądu jednakże powyższa okoliczność nie stanowi naruszenia przepisów prawa o charakterze dyskwalifikującym uchwałę. Podkreślania wymaga, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu to etap wstępny, inicjacyjny kilkuetapowej procedury planistycznej. W ramach tej procedury właściciele nieruchomości, które mają być objęte planem, dysponują instrumentami prawnymi chroniącymi ich interesy. W świetle powyższego za rozstrzygające przy ocenie skutków prawnych kwestionowanej przez Wojewodę rozbieżności w załącznikach graficznych obu uchwał uznać należy fakt, że stwierdzona różnica nie doprowadziła do włączenia do obszaru objętego planem nowych nieruchomości, a jedynie włączenie do tego obszaru dodatkowych, niewielkich części tych nieruchomości, które już zostały objęte uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. W toku procedury planistycznej właściciele tych nieruchomości nie zgłaszali przeciwko takiemu zabiegowi formalnych zastrzeżeń. Uznać zatem należy, że okoliczność podniesiona przez Wojewodę nie wywołała negatywnych następstw prawnych. Przy sporządzaniu rysunku planu miejscowego nie doszło do naruszenia §8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Wojewoda podniósł, że przepis ten został przez Radę naruszony poprzez brak jednoznacznego określenia granicy obszaru objętego planem, albowiem linia stanowiąca południową granicę obszaru objętego planem nie pokrywa się z żadnym elementem stanowiącym osnowę geodezyjną mapy wykorzystywanej do sporządzenia planu (tereny o symbolu 4.33 MNp, 4.34 MNp, 4.40 KDd oraz 4.35 MNp). Zarzut ten nie jest trafny, albowiem żaden przepis prawa nie stanowi, aby granica obszaru objętego planem musiała pokrywać się z granicami geodezyjnymi nieruchomości objętych tym planem. Skala i podziałka geodezyjna umożliwiają precyzyjne zidentyfikowanie w terenie każdego elementu rysunku planu, w tym także każdego punktu południowej granicy obszaru objętego planem. Zgodnie z §4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Literalna wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie wynika z niego obowiązek zawarcia w planie wymogu zachowania jednolitej szerokości frontu działek powstałych w wyniku scalenia albo podziału nieruchomości, czy też obowiązek wskazania przedziału (wartości minimalnej i maksymalnej) dopuszczalnej szerokości. Sformułowanie "w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek" należy interpretować w ten sposób, że spełnieniem obowiązku wskazanego w rozporządzeniu będzie już wyznaczenie wyłącznie minimalnej szerokości działek (wniosek taki należy wyprowadzić z faktu użycia w przepisie wyrazu "lub"). W tym wariancie realizacja przepisu służyłaby zapobieżeniu wyznaczania zbyt wąskiego frontu działki powstałej w wyniku scalenia albo podziału, co naruszałoby wymogi ładu przestrzennego. Nie ulega kwestii, że ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zwarte w jej rozdziale IV, nie zawierają wspomnianej regulacji. Powyższego braku nie można jednakże uznać za istotne naruszenie przepisów prawa, stanowiące podstawę do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w sytuacji, w której w postanowieniach przywołanego rozdziału IV wskazano minimalną powierzchnię działki powstałej w wyniku scalenia albo podziału nieruchomości. Wymóg zachowania przy scalaniu lub podziale nieruchomości minimalnej powierzchni działki budowlanej oznacza, że z uwagi na konieczność zagwarantowania odpowiednich warunków inwestowania działka budowlana nie może być mniejsza niż pewne minimum. Przyjąć należy, że konieczność zachowania wskazanego wyżej wymogu pociąga za sobą konieczność ukształtowania minimalnej szerokości frontu nowopowstałej działki w sposób nie naruszający wymagań ładu przestrzennego. Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wskazuje §7 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W świetle powyższego szerokość w liniach rozgraniczających ulic klasy dojazdowej powinna wynosić min. 10 metrów. Z zaskarżonej uchwały wynika, że szerokość w liniach rozgraniczających ulic o symbolach 4.39 KDd i 4.40 KDd wynosi 8 metrów, natomiast szerokość ulic o symbolu 4.36 jest zmienna i wynosi 8-10 metrów. W świetle §7 ust.2 rozporządzenia w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej: 1) wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych, 2) sposób etapowego i docelowego odwodnienia, 3) sposób wysokościowego rozwiązania ulicy, 4) wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia, 5) podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych, 6) podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza. Wraz z aktami sprawy Rada przedłożyła Sądowi trzy analizy datowane na [...] czerwca 2008 r., uzasadniające przyjęcie w projekcie uchwały szerokość dróg publicznych 4.40 KDd, 4.36 KDd i 4.39 KDd mniejszej niż minimalna. Analizy te obejmują kwestie wskazane w §7 ust.2 pkt 1 – 6 rozporządzenia. Wnioski zawarte we wskazanych wyżej dokumentach nie budzą zastrzeżeń co do ich prawidłowości. W świetle powyższego uznać należy, że w zaskarżonej uchwale nie doszło do naruszenia §7 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Podstawą do stwierdzenia takiego naruszenia nie mogły być wspomniane w skardze trudności organu nadzoru w otrzymaniu od Rady wspomnianych analiz. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.