IV SA/Wa 513/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z [...] lutego 2011 r. - zaskarżoną skargą przez I.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2010 r. odmawiającą wprowadzenia zmian w części opisowej i graficznej ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta O. polegających na pomiarze granicy między działkami nr [...] i [...], zmianie przebiegu granicy na mapie i związaną z tym zmianę powierzchni ww działek. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: I. M. wystąpiła do Starosty Powiatowego w O. o dokonanie zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków miasta O. w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], której jest właścicielką a działką sąsiednią o nr [...] i zażądała wykazania w ewidencji przebiegu granicy i powierzchni jej działki zgodnie z mapą z 1968 r. i z mapą sprzed 1968r. oraz aktem własności z 1973r. Starosta Powiatowy w O. decyzją z [...] listopada 2010 r. odmówił dokonania żądanych zmian, podnosząc, iż analiza materiałów stanowiących zasób geodezyjny wskazuje, że aktualne zapisy ewidencji są prawidłowe, a rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] - ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez I. M. odwołania - podtrzymał stanowisko organu I instancji. Przytaczając treść art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.) oraz § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), wskazał iż ewidencja gruntów miasta O. .została założona w 1968 r. W rejestrze gruntów wpisana jest działka o nr [...] (obecnie nr [...]) o pow. [...] ha oraz jej posiadacze. Na podstawie Aktu Własności Ziemi z [...] stycznia 1973 r. małż. B. Z. i I. Z. stali się współwłaścicielami ww działki, a obecnie właścicielką jest I. M. W latach 1982 - 1987 dokonano odnowienia ewidencji gruntów miasta O. Stan władania gruntów ustalono w oparciu o osnowę pomiarową, która posłużyła do obliczenia współrzędnych punktów granicznych i ustalenia powierzchni działek. W trakcie wykonywania prac został sporządzony protokół ustalenia stanu władania, w którym wpisana jest powierzchnia działki nr [...] wynosząca [...] ha. W protokole tym znajduje się podpis "M." oraz adnotacja "M. I. osobiście". Podczas pomiarów jako granicę miedzy działkami nr [...] i [...] został zmierzony płot biegnący od ul. [...] do narożnika budynku gospodarczego, następnie wzdłuż ściany budynku gospodarczego na działce nr [...] i za budynkiem wzdłuż ogrodzenia. Potwierdza to szkic polowy nr [...] i [...]. Sporządzony w 1987 r. operat techniczny odnowienia ewidencji gruntów został przyjęty i zarejestrowany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1990 r. Odnośnie prawidłowości informowania skarżącej o pracach związanych z odnowieniem ewidencji gruntów, organ podniósł, iż w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia na nazwisko Z. B. (pierwszego męża I. M.) z 1982r. o zgłoszenie się w celu ustalenia stanu władania gruntami w związku z wykonywaniem nowego pomiaru. Na skutek zawiadomienia z 4 lutego 1982r. zgłosiła się I. M. Po wykonaniu pomiarów miasta O. i sporządzenia rejestrów ewidencji gruntów w 1987r. również zostały wysłane zawiadomienia o ogłoszeniu stanu władania w związku z przeprowadzaną aktualizacją ewidencji gruntów. Wówczas zawiadomienie o ogłoszeniu stanu władania wysłano na nazwisko odwołującej się, na które z kolei zgłosił się H. M. (drugi mąż I. M.), co potwierdził własnoręcznym podpisem, W ocenie organu odwoławczego obecne zapisy ewidencji gruntów i budynków, w tym granica i powierzchnia działki nr [...], w trakcie odnowienia operatu nie uległy zmianie. Organ powołując treść § 45 i 46 ww rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., wyjaśnił, iż załączone przez I. M. dokumenty, nie spełniają przesłanek dokumentów będących podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Akty pochodzące od innych organów, na podstawie których można byłoby dokonać zmiany w ewidencji, winny mieć bowiem walor aktualności i z aktów tych powinno wynikać, że powierzchnia i granice działki są inne niż dotychczas figurujące w ewidencji. Konkludując organ odwoławczy wyjaśnił, iż zmiana przebiegu granicy jest sporna, zatem jej wpisanie do operatu ewidencji gruntów byłoby możliwe po uprzednim przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego. I. M. w skardze wniosła o przywrócenie granic działek nr [...] i [...] z ostatniej ewidencji gruntów z 1968 r., która zdaniem skarżącej jest zgodna ze stanem prawnym własności co do działki nr [...]. Skarżąca podniosła, iż Starosta zobowiązany jest do aktualizowania ewidencji gruntów, a wydanie decyzji z [...] listopada 2010 r. przeczy obowiązkom tego organu nałożonych ustawą. Dalej skarżąca wskazała, iż odnowienie gruntów miasta O. w latach osiemdziesiątych było przeprowadzone nieprawidłowo. Skarżąca nie wyraziła zgody na jakiekolwiek zmiany, a wyznaczenie granicy miedzy działkami nr [...] i [...] nie było poprzedzone rzetelnymi pomiarami. Nieprawdą jest, zdaniem skarżącej, iż granica i powierzchnia działki nr [...] przed i po odnowieniu gruntów, nie uległy zmianie. Skarżąca dysponuje bowiem dokumentem, gdzie powierzchnia jej działki obliczona po pomiarach do sporządzenia ewidencji z 1990 r. wynosi [...] ha, natomiast w ewidencji celowo wpisano [...] ha, czyli nieprawdziwą powierzchnię działki nr [...], aby skarżąca nie zauważyła braku 20 m. Zdaniem skarżącej organ prowadzący ewidencję powinien poprawić błąd polegający na błędnym ustaleniu granicy w trakcie odnowienia ewidencji gruntów i przywrócić granice zgodne z ewidencją z 1968r. i aktem własności ziemi. I. M. zakwestionowała także skuteczność złożonego podpisu przez jej drugiego męża akceptującego odnowę gruntów, albowiem nie był on właścicielem działki nr [...], ani też nie dysponował stosownym pełnomocnictwem. Skarżąca podniosła nadto, iż to nie z jej winy w ewidencji znajduje się błąd, a zatem niezrozumiałe jest odsyłanie skarżącej na drogę postępowania rozgraniczeniowego, które jest bardzo drogie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] lutego 2011 r. odpowiada prawu. W kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Stosownie do art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się po pierwsze z bazy danych prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz po drugie zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do tej bazy danych. Z kolei rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. nakłada na starostę obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Ustawodawca w § 46 ust. 2 powołanego rozporządzenia określił dokumenty i materiały, na podstawie których organ może dokonywać zmian w ewidencji. Zatem zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Zapisy w ewidencji gruntów mają charakter techniczno - deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające m. in. z tytułów własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny (wyrok NSA z 20.11.1998r., sygn. akt II SA 914/98, publ. LEX nr 41816). Organ ewidencyjny nie może zatem rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, nadawać prawa do nieruchomości, w części żądanej przez stronę, czy ustalać przebieg spornej granicy. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1395/10). Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się od organu dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki nr [...] położonej w O. w zakresie przebiegu granicy i powierzchni tej działki zgodnie z dokumentami z ostatniej ewidencji gruntów z 1968 r. i Aktem Własności Ziemi z 1973r. Tymczasem, jak zauważył organ, obecne zapisy w ewidencji, w tym granica i powierzchnia działki nr [...] zgodne są z datą powstania działki (1968r.). Według zapisu wynikającego z ewidencji działka nr [...] (stary nr [...]) ma powierzchnię [...] ha i powierzchnia taka, jako dotychczasowa, została przyjęta w wyniku odnowy ewidencji gruntów. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Prawidłowo bowiem odmówiono skarżącej dokonania żądanych zmian. Skarżąca nie przedstawiła dokumentów wymaganych rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które mogłyby stanowić podstawę do dokonania zmian. Dokumenty w oparciu, o które skarżąca żądała zmian w ewidencji odnośnie działki nr [...], zostały wytworzony przed postępowaniem odnowieniowym ewidencji gruntów, które miało miejsce w latach 1982 - 1987. Zaś dokumenty, na podstawie których można żądań zmiany zapisów widniejących w ewidencji muszą być dokumentami aktualnymi, odzwierciedlającymi aktualny stan prawny i faktyczny. Istotą bowiem wprowadzania jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów jest jej aktualizacja, rejestrowanie zdarzeń prawnych lub faktycznych dotyczących m. in. gruntów, a zapisy w ewidencji stanowią zbiór informacji odzwierciedlających ich aktualny stan prawny i faktyczny, wynikający z określonych tytułów prawnych i dokumentacji urzędowej. Już z powyższych wywodów wynika, iż nie można również zgodzić się ze skarżącą, iż nieuprawnione jest odsyłanie skarżącej przez organy obu instancji na drogę postępowania rozgraniczeniowego. Żądanie skarżącej w zakresie zmiany zapisów ewidencji gruntów wynika z kwestionowania przez nią granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], co z kolei ma wpływ na powierzchnię tych działek. I choć aktualnie wykazana w ewidencji powierzchnia działki nr [...], tj. [...] ha zgodna jest z powierzchnią, której wpisania żąda skarżąca, to skarżąca konsekwentnie podnosi, iż faktyczna powierzchnia jej działki jest mniejsza, albowiem zmienił się przebieg granicy między działkami nr [...] i [...], kosztem działki skarżącej. Tymczasem organ prowadzący ewidencję nie jest uprawniony do ustalania przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, tj. wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07). Rozstrzygnięcia sporu co do tego czyją własnością jest nieruchomość (bądź jej część) należy poszukiwać na drodze postępowania cywilnego. Spór dotyczący przebiegu granicy należy rozstrzygnąć na drodze postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie bowiem z § 36 ww rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dopiero rozstrzygnięcia wydane we wspomnianych postępowaniach mogą stanowić podstawę dokonania zmian w operacie ewidencyjnym. W ocenie Sądu bez znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje zarzut dotyczący kwestionowania prawidłowości postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów. Nadto związanej z tym zarzutem skuteczności złożonego podpisu przez drugiego męża skarżącej, którym zaakceptował odnowę gruntów, z uwagi na fakt, iż nie był on właścicielem działki nr [...], ani też nie dysponował stosownym pełnomocnictwem. W kwestii tej należy bowiem podkreślić, iż postępowanie w sprawie odnowienia ewidencji gruntów było odrębnym, niezależnym postępowaniem i rządziło się określonymi regułami wynikającymi z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zatem w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji nie można skutecznie podważyć legalności przeprowadzonej odnowy ewidencji gruntów, którą przeprowadzono ponad 20 lat temu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga I. M. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.