IV SA/Wa 514/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007r. sprawy ze skargi M. P, A. T., S. T, J. T., T. G., A. T. i J. T., Z. D. i E. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 z późn. zm. zwaną w dalszej części "ustawą") po rozpatrzeniu odwołania A. T., S. T., J. T., M. P., T. G., A. T., J. T., Z. D. i E. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [..] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w L. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny oraz prawny sprawy wskazując między innymi, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek P. T., złożony w dniu 15 marca 2004 r. , w którym to domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji - Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w L. w 1978 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Decyzją z dnia [...] października 2006 r., Wojewoda [...] powołując się na art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - Aktu Własności Ziemi Nr [...] z 1978 r. Pismem z dnia 2 listopada 2006 r. następcy prawni P. T. tj. A. T., S. T., J. T., M. P. i T. G. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...]. Rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania organ wskazał, iż od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa na podstawie art. 63 ust. 2 powyższej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu 1 własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości wzruszenia Aktów Własności Ziemi wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy z 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. nakazuje organom administracji umorzyć postępowanie w sprawach wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia aktów własności ziemi. Wobec powyższego organ stwierdził, że Wojewoda [...] zgodnie z przepisami prawa umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości badania legalności rozstrzygnięć podjętych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli następcy prawni P. T., zarzucając zaskarżonej decyzji: -naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności poprzez błędną interpretację art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, -zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. traktującego o obowiązku uwzględniania przez organy administracyjne słusznego interesu stron oraz art. 10 k.p.a. zapewniającemu stronom możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu skargi wskazali oni, iż w ich ocenie stanowisko Ministra jest błędne. Nietrafne w szczególności jest twierdzenie, że regulacja art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw nie dopuszcza w ogóle żadnej możliwości kontroli ostatecznych aktów własności ziemi wydanych na stawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zawsze istnieje bowiem możliwość kontroli decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Nie można przyznawać pierwszeństwa pewności prawnej w przypadku, gdy nastąpiło jego rażące naruszenie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw wykluczała bowiem możliwość uwłaszczenia dróg gminnych. Ustawy tej nie stosuje się więc do Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w L. w 1978 r. Organ I instancji, wbrew przepisom postępowania, zaniechał również obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez naruszenie art. 7 k.p.a., traktującego o obowiązku organów administracyjnych podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ nie uwzględnił zupełnie słusznego interesu stron w niniejszej sprawie, której widoczna jest wyraźna oczywistość sprzeczności z prawem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący dążą bowiem do prawnego usankcjonowania możliwości korzystania z drogi gminnej, która jest obecnie własnością M. S. Stan taki jest zaś rażąco sprzeczny z przepisami prawa, które nie dopuszczają i nigdy nie dopuszczały legalnej możliwości uwłaszczenia drogi gminnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważy co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja jak również decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2007r. , na podstawie której organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w L. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek P. T., złożony w dniu 15 marca 2004 r. w którym to domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji - Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w L. w 1978 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie zwrócił jednak uwagi, że organ pierwszej instancji wydał decyzje z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a). Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy po wszczęciu postępowania w sprawie, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji wnioskodawca-P. T. zmarł. Powyższa okoliczność zobowiązywała zatem organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a do czasu wezwania spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu. Tymczasem organ pierwszej instancji prowadził postępowanie nie zapewniać stronom czynnego udziału i w konsekwencji skierował decyzję do nieżyjącego już P. T. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał także, iż również organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika, z akt administracyjnych, odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli spadkobiercy P. T. Odwołanie to zawierało jednak istotne braki formalne, uniemożliwiające jego rozpoznanie. Nie zostało bowiem podpisane przez A. T., S. T., J. T., M. P., A. T., J. T., Z. D. i E. C. Widnieje na nim jedynie podpis T. G.. Z akt sprawy nie wynika jednak, iż w/w umocowana była do reprezentowania pozostałych. W aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa. Podnieść zatem należy, iż wprawdzie przepis art. 128 Kpa stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej przez organ I instancji decyzji. Aby jednak czynność strony wywołała zamierzony skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do treści, formy, terminu i trybu jej dokonania. Wobec powyższego przed rozpoznaniem odwołania organ odwoławczy miał obowiązek wezwać strony do jego podpisania. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 504/97 niepublikowany - zbiór orzeczeń OBO, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski wydanie 7, wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005r. str. 578) odwołanie, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji (art. 128 Kpa) powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Taki wniosek wynika z treści art. 63, regulującego formę i wymagania stawiane podaniom, bowiem w § 1 tego przepisu, ustawodawca wskazuje, że pojęcie podania rozumiane jest szeroko i obejmuje: żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Konsekwentnie, w razie braku spełnienia przez odwołanie wymogów co do treści określonych w art. 63 § 2 i § 3 zastosowanie znajduje art. 64. Zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (np. nie zostało podpisane) należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie w przypadku odwołania stanowi bowiem jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 Kpa Wskazane wyżej nieprawidłowości w ocenie Sądu prowadzą do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji zawiera istotne wady uzasadniające konieczność ich uchylenia, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesiono w skardze. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ, iż art. 63 ust. 2 i 3 ustawy wyklucza możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji, które rażąco naruszają prawo, należy wskazać, iż kwestia zgodności przedmiotowego przepisu była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. We wiążących skład orzekający w niniejszej sprawie wyrokach z dnia 22 lutego 2000r. Sygn. akt SN 13/99 i z dnia 15 maja 2000r. Sygn. akt SK 29/99 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż cytowany powyżej przepis jest zgodny z art. 2, art. 64 , art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. W wyroku z dnia 22 lutego 2000r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Wzruszalność decyzji administracyjnych w nieograniczonym czasie, m.in. na podstawie zarzutu rażącego naruszenia prawa, przewiduje natomiast kpa. Kodeks postępowania administracyjnego jest ustawą o szerokim zakresie stosowania. Inne ustawy mogą jednak przewidywać odstępstwa od regulacji tego kodeksu. Odstępstwa te, podobnie jak przepisy kpa, podlegają ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Zasada wywodząca się z prawa rzymskiego - ius civile vigilantibus scriptum est, co w swobodnym tłumaczeniu oznacza, iż prawo cywilne zapewnia ochronę tym, którzy korzystają z przysługującego im prawa jest powszechnie aprobowana w demokratycznych państwach prawa (podobnie wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98). Do tej zasady nawiązywała też ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wydane na jej podstawie ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Stanowisko powyższe podzielił również skład orzekający Sędziów Trybunały Konstytucyjnego w wyroku z dnia 15 maja 2000r. Sygn. akt SK 29/99. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.