IV SA/Wa 514/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] o ustaleniu rolniczej wspólnoty gruntowej położonej we wsi A. gromada K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ustaliło, że 27 ha położonych we wsi A., powiat W. stanowi rolniczą wspólnotę gruntową w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169) – zwanej dalej "uzwg". 2. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. H. D. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z 1964 r., gdyż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, a wręcz z rażącym jej naruszeniem. W uzasadnieniu wskazano, że ojciec wnioskodawczyni – W. D., został pominięty jako osoba uprawniona do udziału we wspólnocie, chociaż był właścicielem nieruchomości o pow. 5,3975 ha położonej we wsi D. Ponadto wskazano, że posiadał dwie działki leśne o pow. 1,48 ha we wsi A. i prowadził gospodarstwo rolne na terenie miasta S. oraz użytkował nieruchomości położone na terenie gminy R. opłacając z tego tytułu podatki. Dalej wnioskodawczyni oświadczyła, że o całej sprawie dowiedziała się rok temu, gdy sprzedano część gruntów wspólnoty. Zarzuciła Burmistrzowi Gminy R. naruszenie art. 10 kpa, z uwagi na nie udzielenie wystarczających informacji dotyczących powyższej sprawy. Do wniosku dołączono kopię aktu notarialnego z 1938 r. którym ojciec wnioskodawczyni uzyskał własność nieruchomości we wsi D. 3. Kolegium zwróciło się do wnioskodawczyni o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających przejście praw do nieruchomości na jej rzecz oraz wykazanie, że nieruchomość nabyta przez jej ojca w 1938 r. nie została wywłaszczona w całości decyzją z 1959 r. H. D. nie przedłożyła żądanych dokumentów. 4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 28 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1964 r. 5. H. D. pismem z dnia 11 stycznia 2011 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. 6. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało własną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawczyni nie ma legitymacji do domagania się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r. Wskazano, że treść art. 6 ust. 2 uzwg wyraźnie stanowi, że uzyskanie uprawnień do udziału we wspólnocie w dacie wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 5 lipca 1963 r. miało charakter pierwotny, co oznacza, że każda osoba, która spełniała przesłanki nabywała z mocy prawa ułamkowe prawo współwłasności w gruntach wspólnoty niezależnie od uprawnień poprzedniego właściciela. Z akt sprawy wynika, że ojciec wnioskodawczyni utracił gospodarstwo rolne we wsi A. w 1959 r., zatem gospodarstwa rolnego na terenie tej wsi w dacie wskazanej w ustawie nie prowadził i nie spełniał przesłanek wynikających z uzwg. Wskazano, że w ocenie organu załączone do odwołania dokumenty nie zmieniają stanowiska Kolegium w kwestii uprawnień do udziału we wspólnocie przez ojca wnioskodawczyni. Zatem wnioskodawczyni (następczyni prawna ojca – co udowodniła aktem poświadczenia dziedziczenia) również nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym tej wspólnoty, a zatem nie jest osobą uprawnioną do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. D. wniosła o unieważnienie decyzji z 1964 r. i przywrócenie ojca na listę uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, w związku z czym o unieważnienie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu stwierdziła, że wywłaszczenie jej ojca z ziemi położonej w D. nie pozbawiło go uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej, gdyż w tym czasie na terenie innej miejscowości nadal prowadził gospodarstwo rolne i korzystał z tej wspólnoty (art. 6 ust. 1 - 3 uzwg). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymało pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Obecna na rozprawie Skarżąca wskazała, że jej ojciec nie został wywłaszczony z całej nieruchomości, ale pozostawione mu fragmenty nie nadawały się do użytkowania. Oświadczyła, że jej ojciec korzystał z łąk objętych wspólnotą – wyprowadzał tam na całe lato krowy, ponieważ w pobliżu było gospodarstwo jego siostry. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem, dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli orzeczeń wydanych w trybach nadzwyczajnych. Podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 kpa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96, niepubl.; z dnia 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96, niepubl.; z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2319/96, niepubl.). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie bada się jedynie kwestie formalne. Postępowanie wyjaśniające winno w tym przypadku dotyczyć takich kwestii jak wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy z art. 156 § 1 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1997 r., III SA 1802/95, Lex nr 29911). Procedujące w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonując wstępnej oceny wniosku H. D. stwierdziło, że Skarżąca nie ma interesu prawnego by domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z 1964 r. ustalającej rolniczą wspólnotę gruntową wsi A. Kwalifikacje jakie należało spełniać by być uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej zawiera art. 6 ust. 1 i 2 uzwg. Zgodnie z ust. 1 uprawnionym do udziału we wspólnocie są osoby fizyczne posiadające gospodarstwo rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem 5 lipca 1963 r. (wejście w życie uzwg) faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Natomiast jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne zamieszkujące na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby zamieszkujące na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed wejściem w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały (ust. 2). Ojciec Skarżącej W. D. na terenie wsi D. posiadał nieruchomość o pow. 5,3975 ha (co potwierdza akt notarialny z 1938 r.). Dnia 10 października 1959 r. grunty te zostały przejęte pod realizację narodowych planów gospodarczych przez Zarząd Inwestycji "B." w W. (na co wskazuje znajdujące się w aktach uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1959 r., zezwolenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 10 października 1959 r. oraz odpis pisma z 12 listopada 1960 r.). Przedmiotowa działka w związku z jej przeznaczeniem do wywłaszczenia została poddana pomiarowi klasyfikacyjnemu który ujawnił jej pow. 5,3973 ha z czego przejęto 5,2151 ha, pozostawiając właścicielowi grunty klasy Ł-IV o pow. 0,1688 ha oraz rów 0,0134 ha. Ponadto W. D. posiadał gospodarstwo rolne o pow. 6,46 ha w S., które nieprzerwanie prowadził od 1937 r. oraz dwie działki leśne na terenie wsi A. o łącznej pow. 1,48 ha. Ustawa uzwg nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Definicji takiej nie zawierały wówczas obowiązujące akty prawa prywatnego. Pojęciem tym posłużył się ówczesny prawodawca wyłącznie w dekrecie z 30 czerwca 1951 r. o podatku gruntowym (Dz. U. Nr 23 poz. 143). Art. 1 ust. 2 dekretu stanowił, że za gospodarstwa rolne uważa się ogólny obszar gruntów położonych na terenie jednego powiatu lub miasta stanowiącego powiat, które stanowią własność lub są w posiadaniu jednej bądź większej ilości osób fizycznych, a są objęte wspólną ich gospodarką. Za wspólną gospodarkę dekret uważał gospodarkę rolną, której sposób prowadzenia wskazuje na to, iż stanowi ona jedną całość gospodarczą, w szczególności wskutek dokonywania wspólnych zbiorów oraz zaspokojenia wspólnych potrzeb z przychodów osiągniętych z gospodarstwa jako z całości (art. 1 ust. 3). Mając na względzie dokonane w 1959 r. wywłaszczenie ojca Skarżącej z nieruchomości położonej w D., uwzględniając obowiązującą definicję gospodarstwa rolnego, stwierdzić należy, iż pozostałe po wywłaszczeniu grunty o pow. 17 arów nie stanowiły gospodarstwa rolnego, gdyż nie nadawały się do prowadzenia gospodarki oraz do zaspokajania z nich potrzeb. Potwierdziła to sama Skarżąca oświadczając na rozprawie, że pozostałe po wywłaszczeniu grunty stanowiły nieużytki nie nadające się do użytkowania. Tak więc w dacie wydania decyzji o ustanowieniu wspólnoty gruntowej ojciec Skarżącej na terenie A. posiadał gospodarstwa rolnego, które uprawniałoby do korzystania z gruntów wspólnoty, zatem na podstawie art. 6 ust. 1 uzwg ojciec Skarżącej nie mógł z mocy prawa uzyskać uprawnień do udziału we wspólnocie. Takiego uprawnienia również nie tworzyło posiadanie dwóch działek leśnych o łącznej pow. 1,48 ha, gdyż nieruchomości leśne były czymś odrębnym niż nieruchomości rolne. Rozróżnienie gruntów na rolne i leśne występuje nie tylko na gruncie uzwg ale np. w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), w której to ustawodawca posługuje się oba pojęciami by charakteryzować odrębne typy nieruchomości. Dlatego też, sam fakt posiadania gruntów leśnych na terenie A. nie mógł stanowić, iż tworzyły one gospodarstwo rolne (uwzględniając definicję gospodarstwa zawartą w dekrecie), gdyż ze znajdujących się w aktach dokumentów oraz oświadczeń Skarżącej nie wynika, by grunty te były wykorzystywane do produkcji rolnej, ewentualnie by po dokonanym wywłaszczeniu prawie całego gospodarstwa rolnego ojca Skarżącej, położonego w D., były wystarczające do prowadzenia gospodarki rolnej oraz do zaspokajania z nich potrzeb. Ponadto mając na względzie, iż w skład wspólnoty gruntowej wchodziły również użytki leśne, prawidłowo Kolegium rozważyło, czy w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 6 ust. 2 uzwg. Jednakże ojciec Skarżącej również przesłanek z tego przepisu nie spełniał, gdyż: 1) nie zamieszkiwał w miejscowości w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę (tylko w S.), 2) zamieszkując w innej miejscowości, nie prowadził na terenie A. gospodarstwa rolnego w dacie wydania decyzji z 1964 r. Należy przy tym zauważyć, że niezbędnym elementem statuującym prawo do udziału we wspólnocie gruntowej było faktyczne korzystanie z gruntów tej wspólnoty, dlatego też podstawą oceniania uprawnienia do zaskarżenia wydanej w 1964 r. decyzji były dokumenty będące wówczas w posiadaniu organu, z których mogłoby ewentualnie wynikać uprawnienie ojca Skarżącej jako korzystającego ze wspólnoty. W aktach sprawy brak jest takich dokumentów. Ponadto Skarżąca nie przedłożyła znanych w tamtym czasie organowi dokumentów wskazujących, że jej ojciec wówczas korzystał z gruntów wspólnoty, co mogłoby mieć wyłącznie znaczenie w kontekście wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie nieważności w kontekście rażącego naruszenia prawa. Natomiast złożone na rozprawie oświadczenie o wypasaniu krów w pobliżu gospodarstwa siostry nie może być elementem który kształtuje interes prawny Skarżącej w niniejszej sprawie (decydujące są dowody będące podstawą orzekania w 1964 r.). Zatem prawidłowe ustalenia Kolegium co do braku dowodów z których wynikałoby niezbicie uprawnienie W. D. do nabycia udziału we wspólnocie gruntowej wsi A., musiały skutkować pozbawieniem prawa domagania się przez jego córkę stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej rolniczą wspólnotę gruntową. Pamiętać bowiem należy, że nie można wywodzić swych praw jako spadkobierca w sytuacji, gdy spadkodawca (ojciec) takich praw do udziału we wspólnocie gruntowej nie posiadał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1995 r., sygn. akt SA/Bk 201/94, M. Prawn. 1996/7/264). Skoro w sprawie brak jest dowodów aby organowi orzekającemu ówcześnie w sprawie znana była okoliczność posiadania przez ojca Skarżącej uprawnień do uczestnictwa we wspólnocie gruntowej wsi A., zatem jego córka nie ma legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji z 1964 r. ustanawiającej rolniczą wspólnotę gruntową, co prawidłowo stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 157 § 3 kpa odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego. Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, co też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.