IV SA/Wa 515/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. M. i M. M. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej oddala skargę IV SA/Wa 515/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].12.2012 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...].09.2012 r.: - ustalającą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm. - określanej dalej u.o.g.r.l.) – M. M., sprawcy wyłączenia 0,1143 ha gruntów leśnych z produkcji leśnej (na części działki o aktualnym nr. ew. [...] - wydzielenie 3s w obowiązującym Uproszczonym planie urządzenia lasu dla Obrębu ew. G.) opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. kwotę 49.076,30 zł; - umarzającą postępowanie w zakresie wyłączenia pozostałej części działki o nr. ew. [...] o pow. 0,1993 ha, na której to powierzchni do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji doszło już w latach 70tych XX wieku, a jego sprawcy, ówcześni współwłaściciele działki - nie żyją. Według Uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu ew. G., teren ten stanowił wydzielenie 3p, powstałe z podziału dawnej działki ew. [...]. Wskazaną opłatę w wysokości dwukrotnej należności organ obliczył przy uwzględnieniu ceny 1m3 drewna, wg komunikatu Prezesa GUS (M.P. z 2011 r., nr 95, poz. 970), a więc 186,68 zł/m3. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. na podstawie zebranych dokumentów wskazał, iż wydobycie kruszywa na wskazanej pow. 0,1143 ha, objętej opłatą w wysokości dwukrotnej należności, mogło być prowadzone od II kwartału 2011 r. Nadmienił także, iż uzyskał odpowiedź od Burmistrza, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...].06.2004 r.) teren działki o nr. ew. [...] przeznaczony jest pod zieleń leśną. Jednocześnie organ zwracał się do szeregu instytucji celem dokładnego ustalenia daty wyłączenia z produkcji leśnej pow. 0,1143 ha przedmiotowej działki. Z Komisariatu Policji uzyskał informację, iż wyłączenie miało miejsce w dniu [...].09.2010 r., o czym Policję powiadomiła właścicielka tego gruntu. Natomiast z wyjaśnień uzyskanych od Starosty wynikało, że prowadzenie wydobycia kopaliny na tej działce stwierdzono [...].08.2011 r,, podczas kontroli Zakładu Górniczego G.. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., w oparciu o zebrane informacje, w tym zeznanie do protokołu jego żony stwierdził, że sprawcą wyłączenia był M. M.. Organ ustalił także, iż zgodnie z zapisami obowiązującego Uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu ew. G., wg stanu na dzień [...].01.2008 r. na części działki o nr. ew. [...] o pow. 0,1143 ha figurował BMśw (Bór mieszany świeży) i stanowił część wydzielenia 3s. W dacie wyłączenia ([...].09.2010 r.) stanowił użytek gruntowy Ls, gdyż zmiana użytków gruntowych nastąpiła z dniem [...].10.2010 r. (obecnie figuruje Lz-RVI - zadrzewienie). Na skutek odwołania wniesionego przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego K. M. i M. M., współwłaścicieli działki o nr. ew. [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy. Wyjaśnił, że obecnie obowiązujący Uproszczony plan urządzenia lasu dla obrębu ew. G., obowiązujący do [...].12.2017 r. potwierdza, iż wyłączenie z produkcji leśnej obszaru o pow. 0,1143 ha na działce o nr. ew. [...] nastąpiło na części wydzielenia 3s. Wyjaśnił nadto, że prawidłowo wskazany został sprawca tego wyłączenia, co potwierdziły zeznania jego żony złożone do protokołu. Na fakt ten, w ocenie organu, wskazują nadto wniosek M. M. o udzielenie mu koncesji na wydobycie kruszywa z przedmiotowego terenu, wniosek o zmianę przeznaczenia działki o nr. ew. [...] w planie miejscowym pod powierzchniową eksploatację kopalin, oświadczenie z [...].08.2011 r., w którym przyznał, że omyłkowo naruszył granice eksploatacji złoża przez wejście na działkę o nr. ew. [...] oraz przytoczone oświadczenie Komisariatu Policji. Nadmienił także, iż w planie zagospodarowania przestrzennego działka ta w dacie wyłączenia znajdowała się w granicach obszaru leśnego. We wniesionej skardze pełnomocnik K. M. i M. M. zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych, że to jego mocodawcy dokonali owego wyłączenia; - naruszenie art. 75 i 78 K.p.a. o dopuszczenie dowodu z zeznań osób obecnych podczas rozmowy Policjanta z K. M. na okoliczność daty faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej; - naruszenie art. 7,11, 75, 77, 80 K.p.a. poprzez: -zastąpienie dowodu z zeznań świadków dowodem pośrednim z notatki służbowej; -wydanie decyzji w oparciu o dokumenty stanowiące wyłącznie odzwierciedlenie rzeczywistego stanu; -wyprowadzenie wniosków nie wynikających z zebranego materiału dowodowego. W skardze zarzucono niewyjaśnienie na jakiej podstawie podczas oględzin ustalono obszar wyłączenia, bez przeprowadzenia jakichkolwiek obliczeń lub przeprowadzenia badań. Pełnomocnik zarzucił, iż jego mocodawcy bezzasadnie zostali uznani przez organ odwoławczy za sprawców wyłączenia obszaru leśnego o pow. 0,1993 ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja wydana na mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, a decyzją naliczającą opłatę podwyższoną (dwukrotną należność) z tytułu nieuprawnionego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej. Teren, na którym znajduje się działka o nr. ew. [...] obręb ew. G., gmina T. objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy T., którego zapis w odniesieniu do tej działki przewiduje przeznaczenie jej pod zieleń leśną (por. uchwała [...] Rady Miejskiej w T. z [...].06.2004r. - Dz, Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Wyłączenie zatem wskazanej powierzchni z produkcji leśnej, niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego musiało w oparciu o art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzić do wymierzenia jednorazowej opłaty w dwukrotnej wysokości. Organ I instancji ustalił, iż odpowiada ona kwocie 49.076,30 zł, przy uwzględnieniu ceny 1m3 drewna wg komunikatu Prezesa GUS (M.P. z 2011 r., nr 95, poz. 970), a więc 186,68 zł/m3. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 - określanym dalej: rozporządzeniem w sprawie ewidencji) użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m. in. na użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (§ 67). Te ostatnie z kolei dzielą się na lasy, oznaczone symbolem - Ls, grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz (§ 68). Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6). Według punktu 2 tego załącznika grunty leśne to m. in. lasy, do których zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, Nr 86, poz. 958 i Nr 120, poz. 1268), czyii stosownie do jej art. 3 grunt a) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; b) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Niewątpliwie przedmiotowy grunt spełniał te kryteria, a fakt iż bezprawnie został w całości pozbawiony drzew nie może mieć wpływu na jego charakter wynikający tak z zapisów planu miejscowego jak i uproszczonego planu urządzenia lasu. W rozpatrywanej sprawie żona skarżącego – K. M. potwierdziła do protokołu, że to skarżący rozpoczął inne niż leśne użytkowanie tego gruntu, przez co dokonał wyłączenia go z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Uczynił to zatem wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy wskazać, iż art. 28 u.o.g.r.l. stanowi w ust. 1 - w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepisy ust. 1 - 5 art. 28 stosuje się odpowiednio w odniesieniu do gruntów leśnych, z tym że decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w parkach narodowych dyrektor parku (art. 28 ust. 7 u.o.g.r.l.). Dokonując z kolei oceny prawidłowości wymierzonej opłaty podwyższonej należy mieć na względzie, że wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o którym stanowi ust. 1 art. 28 u.o.g.r.l., dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony lub nie przewiduje przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wówczas nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się - w drodze decyzji - opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Opłata ta w rozpatrywanej sprawie obliczona została z uwzględnieniem rodzaju lasu przyjętego wg Planu jego urządzenia (BMśw), ceny drewna wynikającej z aktualnego na dzień ustalania tej opłaty komunikatu Prezesa GUS, przy zastosowaniu jej dwukrotności - nie można zatem zarzucić także i tego, że opłata ta rachunkowo ustalona została wadliwie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, dla ustalenia charakteru leśnego przedmiotowej działki decydujące znaczenie miał Uproszczony Plan Urządzenia Lasu dla obrębu ew. G., obowiązujący do końca 2017 r., a uchwalony w 2008 r. Zgodnie z nim na działce tej znajdował się las o typie siedliskowym - Bór mieszany świeży - BMśw, co odpowiada przyjętemu w decyzji organu I instancji przelicznikowi 1150 m3. W świetle tego planu, mającego charakter normatywny, przedmiotowa działka uznana była za porośniętą lasem w rozumieniu ustawy o lasach, o czym stanowi Uproszczony Plan Urządzenia Lasu dla obrębu ew. G.i miała zalesioną powierzchnię, przekraczającą wymagane 0,10 ha (art. 3 tej ustawy). Nadmienić przy tym należy, iż skarżący nabyli przedmiotową działkę także jako las, co wynika z aktu notarialnego. Wobec tego podkreślenia wymaga, że ustalenia Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy o lasach). Także ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) i w ewidencji tej uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach). Nałożony przepisem art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu oznacza także, iż niedopuszczalne jest dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych, wbrew zapisom tych planów urządzenia lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów (por. m. in. wyrok NSA z 8.02.2007r., sygn. akt I OSK 454/06, publ. Lex nr 362471). W tym kontekście należy odnotować stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z 28.01.2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08, co do relacji lasu a gruntu zadrzewionego i zakrzewionego, w którym pierwszeństwo przed zapisami ewidencji gruntów dano właśnie Planom Urządzenia Lasu. W tym stanie rzeczy zważyć należy, iż wskazany Uproszczony plan urządzenia lasu wyodrębnił część obecnej działki o nr. ew. [...] jako wydzielenie 3p o pow. 0,1993 ha i określił jako inne wylesienie (teren przeznaczony od dawna pod wydobycie kruszywa - piasku, za sprawców którego to wyłączenia nie zostali uznani skarżący, a osoby już nieżyjące). Skoro wskazana działka o nr. ew. [...] miała łączną pow. 0,3136 ha, to pozostała jej część wynosiła 0,1143 ha. Wobec zatem ustaleń organu, dokonanych w czasie przeprowadzonej wizji lokalnej, iż działka ta na całej powierzchni stanowiła wyrobisko, oczywistym było, iż bezprawne wyłączenie dotyczyło pow. 0,1143 ha. Jakkolwiek organ odwoławczy nie wyjaśnił tej kwestii precyzyjnie, ustalenia takie były uprawnione, a zarzut skargi w tym zakresie chybiony. Skoro K. M., działająca jako pełnomocnik swego męża M. M. w protokole oględzin działki sporządzonym [...].01.2012 r. potwierdziła swym podpisem, iż to jej mąż jest sprawcą owego wyłączenia, to kwestię tę zasadnie organy uznały za udowodnioną. Nadto organ I instancji dla wzmocnienia swego stanowiska, przytoczył pozyskane pisma kierowane przez M. M. do różnych instytucji, w celu umożliwienia mu prowadzenia działalności wydobywczej także na działce o nr. ew. [...] (próby rozszerzenia koncesji, zmiany planu miejscowego, zmiany rodzaju użytku). Stwierdzenie zatem organu, iż skarżący był sprawcą wyłączenia nie było gołosłowne i arbitralne. Podobnie organ I instancji nie miał powodu podważać prawdziwości ustaleń poczynionych przez Kierownika Referatu Prewencji Komisariatu Policji w T., oświadczonych w piśmie z [...].07.2012 r., skierowanym do organu l instancji. Funkcjonariusz publiczny oświadczył w nim jednoznacznie, że od K. M. otrzymał informację, iż wyłączenie przedmiotowego gruntu leśnego z produkcji nastąpiło w dniu [...].09.2010 r. Wobec tego dokument ten, sporządzony przez osobę zaufania publicznego organ miał prawo uznać za dowód w sprawie. Strona skarżąca natomiast zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sadowego nie wykazała przy pomocy dokumentów, że wyłączenie to miało miejsce w innej dacie. Z uwagi jednakże na fakt, że K. M. oświadczyła do protokołu, iż miało ono miejsce w marcu 2000r., organ był uprawniony do naliczenia podwyższonej opłaty z uwzględnieniem ceny 1m3 drewna, wg komunikatu Prezesa GUS z tego roku (M.P. z 2011 r., nr 95, poz. 970). Wobec tego będąca konsekwencją wyłączenia tego gruntu leśnego z produkcji zmiana danych ewidencyjnych z [...].09.2011 r, i wpis w miejsce Ls użytku Lz/R, nie miały wpływu na wynik sprawy, zważywszy na charakter i znaczenie ustaleń przyjętych w uproszczonym planie urządzenia lasu, o czym uprzednio była już mowa, a także przytoczone w tej kwestii stanowisko Sądu Najwyższego. Wobec przytoczonych ustaleń organu, których nieprawidłowości Sąd się nie dopatrzył należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji - przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Nadto nie jest zrozumiały zarzut skargi, iż skarżący bezzasadnie zostali uznani przez organ odwoławczy za sprawców wyłączenia obszaru leśnego o pow. 0,1993 ha. Skoro bowiem Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w całości utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, to uczynił to także w odniesieniu do obszaru leśnego o pow. 0,1993 ha wchodzącego w skład przedmiotowej działki, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia jego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011. r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.