IV SA/Wa 516/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska, asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. L. L. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. S. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa 80/100 złote) należnego podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Burmistrz Miasta S. na podstawie art. 146 § 2 kpa po rozpatrzeniu wniosku H. M. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie budynku mieszkalnego w S. przy ul. S. na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż 4 maja 2005 r. wpłynął wniosek H. M. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją. Wnioskodawczyni podniosła, iż jest współwłaścicielką nieruchomości objętej decyzją i ze względu, iż przebywała za granicą nie mogła wziąć udziału w przedmiotowym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. postępowanie zostało wznowione. Decyzja organu I instancji wydana w sprawie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które wskazało, iż nie ustalono dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzyskał informację ze Starostwa Powiatowego w S., że H. M. zapoznała się z aktami sprawy dotyczącymi rozbudowy budynku jednorodzinnego w dniu 19 stycznia 2005 r. Zainteresowana w swoich wyjaśnieniach podała, iż zapoznała się z tymi dokumentami 27 lub 29 kwietnia 2005 r. Organ mając na uwadze powyższe dowody ustalił, iż H. M. dowiedziała się o decyzji o warunkach zabudowy 27 lub 29 kwietnia 2005 r., a zatem wniosek o wznowienie złożyła w ustawowym terminie. Ustalono dalej, iż brak podstaw do uchylenia decyzji z [...] grudnia 2000 r. bowiem efektem postępowania musiałaby być decyzja o tej samej treści. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 135 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynym celem takiej decyzji jest potwierdzenie zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem. Wskutek odwołania wniesionego przez H. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium rozpatrując sprawę powtórzyło wywody zawarte w decyzji organu I instancji. Organ nadto podkreślił, iż zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja z dnia [...] maja 2000 r. wydana została zgodnie z aktualnym stanem prawnym i faktycznym. Podobnie jak w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustalenie warunków zabudowy oznacza jedynie zgodność zamierzenia z zapisami miejscowego planu, a przy jego braku z przepisami odrębnymi. Decyzja taka poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę. Dopiero w tym postępowaniu organy badają, czy inwestor może wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt wynika, iż doszło do realizacji części inwestycji, a zatem etap budowy został poddany kontroli przez właściwe organy. W skardze do sądu administracyjnego H. M. wniosła o uchylenie decyzji SKO w P. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta S. Skarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 146 § 2 kpa. Podniosła, iż przede wszystkim decyzja jest wadliwie sformułowana, gdyż w wypadku gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Niezależnie od powyższego organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby pogląd, iż efektem nowego postępowania byłoby rozstrzygnięcie tej samej treści. Stanowisko swoje oparły wyłącznie na ocenie dotychczasowych ustaleń. Nie zostały uwzględnione wnioski i twierdzenia stron, a tym samym nie został zebrany pełny materiał dowodowy. Rozstrzygnięcia nie zawierają żadnych argumentów, które wykazywałyby, iż po wznowieniu postępowania zostałaby wydana decyzja tej samej treści. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej zawarte należy uznać za uzasadnione. Trafnie skarga wywodzi, iż przy wydaniu zaskarżonych decyzji organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwość taka mogła skutkować wyłącznie uchyleniem zaskarżonej decyzji i na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzji organu pierwszej instancji. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż zostały naruszone przepisy procesowe, a wadliwość owa zasadnie została podniesiona w skardze. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winno toczyć się z udziałem osób mających interes prawny. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje jako podmiot mający taki interes właściciela (lub właścicieli) nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Bezspornym zatem, iż skarżąca będąc współwłaścicielem nieruchomości w częściach ułamkowych winna brać udział w takim postępowaniu. Występując zatem z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę nie brania udziału bez własnej winy organ prawidłowo postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. wznowił postępowanie. Jak wynika bowiem z rozdzielnika decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, skarżąca nie została uznana za stronę tegoż postępowania i w konsekwencji nie powiadomiono jej o wszczęciu, jak również o jego zakończeniu poprzez doręczenie wydanej w sprawie decyzji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4) kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ uznał, iż wskazana przez stronę postępowania podstawa wznowieniowa zaistniała, jednakże uznając, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w powołaniu na normy art. 146 § 2 kpa odmówił uchylenia decyzji. Przede wszystkim w postępowaniu wznowieniowym stosuje się odpowiednio zasady postępowania obowiązujące w zwykłym trybie. Organ orzekający w przedmiocie wznowienia ma zatem obowiązek podejmować kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W uzasadnieniu zaś rozstrzygnięcia winien wskazać na podstawie jakich dowodów poczynił ustalenia będące podstawą orzekania. W niniejszej sprawie organ rozpatrzenie sprawy ograniczył do stwierdzenia, iż w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja o tej samej treści, a zatem ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z żądaniem inwestorów. Ponieważ – co trafnie wskazał organ – kontrolowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja zapadła pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stosownie do art. 43 tego aktu normatywnego należało zbadać czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym, celu organ powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające i ustalić jakie zapisy w ówcześnie obowiązującym planie obowiązywały dla przedmiotowego terenu. Tymczasem w aktach postępowania wznowieniowego brak jakiejkolwiek informacji o zapisach planu, nade wszystko jednak organ nie przeanalizował tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W istocie organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż decyzja zapadłaby tej samej treści, bez przeprowadzenia żadnego wywodu stanowiącego uzasadnienie powyższej tezy. Uchybienie powyższe niewątpliwie narusza normy art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Organ bowiem powinien na nowo dokonać ustaleń faktycznych co do charakteru przedsięwzięcia i dokonać jego oceny pod kątem zgodności z zapisami planu dla terenu objętego inwestycją. Jeśliby wskutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego doszedł do wniosku, iż mogłaby zapaść decyzją odpowiadającą decyzji dotychczasowej, stosownie do art. 146 § 2 kpa nie był uprawniony do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2000 r. W takiej sytuacji art. 151 § 2 kpa przewiduje decyzję stwierdzającą wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, w tym wypadku pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu z winy organu. Przy czym powodem tego uchybienia nie mogła być okoliczność czasowego pobytu poza granicami kraju. Dodatkowo organ winien wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił badanej decyzji. Taką negatywną przesłanką uniemożliwiającą uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem przepisów jest właśnie okoliczność, iż zapadłaby decyzja takiej treści jak dotychczasowa. W konsekwencji organ I instancji winien – stosownie do brzmienia art. 151 § 2 kpa – stwierdzić, iż decyzja z dnia [...] maja 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego została wydana z naruszeniem prawa i odmówić jej uchylenia z powodu tego, iż w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tymczasem organ wadliwie, wbrew treści powołanego art. 151 § 2 kpa, sformułował swoje rozstrzygnięcie. Decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego tej decyzji, która pozostaje nadal ostateczna i kształtuje stosunek prawny. Nie mniej decyzja ta stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, podczas gdy nie stwarza takiego uprawnienia decyzja wydana przez organ. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym ostateczny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 250 powołanego aktu.