IV SA/Wa 52/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2009 r. sprawy ze skarg Z. O. oraz H. T., W. T. i F. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania - oddala skargi - W rozpoznawanej sprawie W. i H. T. oraz F. M. wystąpili do Wójta Gminy W. o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki nr [...]we wsi P.. Postanowieniem z dnia [...] marca2008r. Nr [...] Wójt Gminy W., działając na podstawie art. 98 § 1 i 101 § 1 i 3 k.p.a odmówił zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] uchyliło powyższe postanowienie Wójta Gminy W. i umorzyło postępowania przed organem I instancji wskazując, iż postępowanie to toczyło się na wniosek stron, które żądały zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a, co oznacza, że organ orzekając w oparciu o art. 98 k.p.a dokonał rozstrzygnięcia w innej sprawie niż wnosili wnioskodawcy. A zatem postanowienie organu wydane w trybie art. 98 k.p.a jest bezprzedmiotowe. Rozpoznając ponownie sprawę Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia2008r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a orzekł o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki nr [...]we wsi P. Zażalenie na to postanowienie wnieśli H. i W. T. oraz F. M., wskazując między innymi, iż organ I instancji nie odniósł się do argumentacji zawartej w piśmie stron z dnia 26 marca 2008r. Nie uwzględnił także okoliczności, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Wójt Gminy W. nakazał właścicielce działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. W ocenie zatem wnoszących zażalenie nie można prowadzić postępowania w sprawie warunków zabudowy do czasu przywrócenia stanu poprzedniego na tym gruncie. Ponadto wskazano, iż Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie postanowienia Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] marca 2008r. w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach 1 zabudowy dla spornej inwestycji, do czasu rozpoznania zażalenia na to postanowienie. Powyższe okoliczności w ocenie stron świadczą o konieczności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2008r. postanowiło utrzymać je w mocy. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, iż zaskarżone postanowienie Wójt Gminy W. wydał w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, który to przepis brzmi: "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Rozpoznając sprawę na podstawie tegoż przepisu organ pierwszej instancji uznał, że wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne w sprawie wywiezienia odpadów budowlanych z działki nr [...] położonej w miejscowości P. gmina P. w celu przewrócenia stanu poprzedniego na tej działce nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to zdaniem Kolegium zasługuje na uwzględnienie. Odpowiadając z kolei na zarzuty zawarte w zażaleniu, organ odwoławczy stwierdzić, iż nie znajdują one oparcia w obowiązujących przepisach prawa, jak również w analizowanym materiale dowodowym zgromadzonym w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008r. wbrew stanowisku prezentowanemu przez strony skarżące nie może odnosić się do ich zażalenia wniesionego w piśmie z dnia 26 marca 2008r. Zażalenie to było bowiem przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczego przed tut. Kolegium, które zostało zakończone postanowieniem SKO w C. z dnia [...] czerwca 2008r. znak: [...], na mocy którego uchylono zaskarżone postanowienie w całości i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania na wniosek strony tj. w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Postanowienie Kolegium zawierało pouczenie, że stronom przysługuje wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak wynika z akt sprawy, strony nie skorzystały z przysługującego uprawnienia i nie złożyły skargi do sądu administracyjnego. 2 Odpowiadając na kolejne zarzuty, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił postępowań administracyjnych toczących się w przedmiotowej sprawie, jak też zastosował mylną interpretację prawną, organ odwoławczy wskazał, że prowadzone przez Wójta Gminy P. postępowanie w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego w oparciu o przepisy ustawy - Prawo wodne, jest odrębnym postępowaniem administracyjnym w innej sprawie, i w żadnym wypadku nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Również postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] w sprawie wstrzymania wykonania postanowienia Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] 03.2008r. w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania głównego prowadzonego przez Wójta Gminy W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr ewid.[...] we wsi P. gmina P. Wójt Gminy W. w piśmie przewodnim przesyłającym zażalenie skarżących do tut. Kolegium zawiadomił strony postępowania, iż decyzja o warunkach zabudowy nie będzie wydana, aż do chwili, kiedy nastąpi uzyskanie uzgodnień tejże decyzji ze wszystkimi organami uzgadniającymi. Takie stanowisko organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 7 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 53 ust. i art. 60 ust. 1. Reasumując, Kolegium stwierdziło brak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skargi na powyższe postanowienie wnieśli Z. O. oraz H. T., W. T. i F. M. Zarówno Z. O., we wniesionej przez niego skardze, jak i H. T., W. T. i F. M. w swojej skardze, zarzucili zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., iż wydane ono zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, poprzez błędne przyjęcie, iż postępowania prowadzone przez Wójta Gminy P. w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne oraz Wojewodę [...]w sprawie wstrzymania wykonania postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] 03.2008r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie są zagadnieniami wstępnymi w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. 3 Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2008r., oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Ponadto w skardze wniesionej przez H. T. , W. T. i F. M. strony skarżące wskazały, iż w ich ocenie wbrew stanowisku prezentowanemu przez orzekające w sprawie organy, obniżenie terenu działki dla której prowadzone jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy o ok. 2 m, w wyniku wykonania decyzji nakazującej przywrócenie działki do stanu poprzedniego oraz wywiezienie setek metrów sześciennych gruzu nawiezionego samowolnie pod budowę drogi w sposób istotny zmieni warunki zagospodarowania tego terenu. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargi w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie i podlegają oddaleniu. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd były skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2008r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia2008r. orzekające 4 o odmowie zawieszenia w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] we wsi P. Mając na względzie dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zostało wydane z naruszeniem ww. artykułu. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższy przepis wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Organ zatem, w razie wystąpienia ww. przesłanki obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. W związku z tym, w trakcie postępowania administracyjnego, organ ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 443). W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez ww. pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zwieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 444). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym utrwalony jest pogląd, iż "przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem 5 zagadnienia wstępnego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreśla się, że przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r., IV SA/Wa 341/2006). Ponadto omawiany pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 1996 r., SA/Wr 2022/95 w którym podniesiono, iż "termin "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej lub sąd". Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 446). W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie zaistniały przesłanki stanowiące podstawę do zawieszenia przez organ postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez strony skarżące za zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie nie może być uznana kwestia przywrócenia stanu poprzedniego na działce dla której nastąpić ma ustalenie warunków zabudowy, poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. Wskazać należy, iż zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy wyznaczają przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwaną dalej ustawą). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i 6 formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Decyzja o warunkach zabudowy ma zatem za zadanie określić, dopuszczalne sposoby zagospodarowania danego terenu, jako kontynuację i przedłużenie formy, gabarytów itd. zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. Wskazać przy tym należy, iż decyzja ta nie przesądza w jakim dokładnie miejscu winna być zlokalizowana inwestycja, czy też jakie dokładnie parametry czy wygląd ma posiadać. Określa ona jedynie dopuszczalną: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Wskazać zatem należy, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia jaka jest rzędna- wysokość działki na której planowana jest inwestycja, liczona n.p.m. W decyzji o warunkach zabudowy określa się bowiem jedynie jaka jest maksymalna dopuszczalna wysokość budynku, który może być wzniesiony na danej działce. Zgodnie zaś z § 7 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kwestia zatem postępowania jakie toczy się w odniesieniu do działki dla której ustalane są warunki zabudowy w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 7 2001 r. Prawo wodne (Dz. U tj. z 2005r Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w zakresie przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej na tą działkę ziemi, w następstwie czego, jak wskazują skarżący doszło do podniesienia wysokości terenu o ok. 2 m, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie w zakresie przywrócenie stanu poprzedniego w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, czy też wykonanie takiegoż rozstrzygnięcia nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, skutkującego koniecznością jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Odnosząc się z kolei do okoliczności wydania przez Wojewodę [...] postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania postanowienia Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] marca 2008r. w sprawie uzgodnienia spornej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, należy wskazać, iż prawidłowo organ odwoławczy wywiódł, że w świetle art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana aż do chwili, kiedy nastąpi uzyskanie uzgodnień do tej decyzji ze wszystkimi organami uzgadniającymi. Uzyskanie stosownych, ostatecznych uzgodnień jest warunkiem wydania decyzji. Mając zatem na uwadze, iż wstrzymane postanowienie uzgodnieniowe wydane zostało w ramach i w toku postępowania głównego, jakim jest postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy, w ocenie Sądu organ nie miał obowiązku zawieszania tegoż postępowania do czasu wydania ostatecznego uzgodnienia. Z mocy prawa zobligowany jest on bowiem do rozstrzygania w sprawie dopiero po uzyskaniu wszystkich ostatecznych uzgodnień. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie -na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.