IV SA/Wa 524/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę- W dniu [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej w P. przy ul. [..] róg ul. S. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P. podniósł, iż planowana inwestycja spełni wymogi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego obszaru, która stanowi załącznik nr 2 do decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wniosła R. K.. Skarżąca podniosła, iż decyzja dopuszcza zbyt intensywny sposób zagospodarowania działki w zakresie powierzchni zabudowy i wysokości planowanego budynku co będzie powodować straty w istniejącym drzewostanie i nie zapewni właściwej obsługi komunikacyjnej. Skarżąca wniosła o anulowanie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odnosząc się do zarzutów skarżącej, wskazało, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W aktach sprawy znajduje się załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji zawierający wyniki analizy zagospodarowania obszaru, wraz z kopią mapy na której prawidłowo wyznaczono zasięg analizowanego obszaru tj. działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi co działka objęta ustaleniami skarżonej decyzji. W obszarze tym znajdują się budynki jednorodzinne o ilości kondygnacji od II do III, budynki wielorodzinne typu kamienice z usługami w parterze o ilości kondygnacji od II do III oraz budynki wielorodzinne o ilości kondygnacji od III do IV. Teren objęty analizą wykazuje, że dominującą funkcją zabudowy są budynki mieszkalne wielorodzinne z lokalami usługowymi w parterze o wysokości maksymalnie do V kondygnacji. Wszystkie ustalenia wymienionej analizy świadczą, że planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na zasadach dobrego sąsiedztwa. W decyzji wskazano na potrzebę maksymalnej ochrony drzewostanu, jednakże z uwagi na położenie działki, która znajduje się w centrum miasta charakteryzującym się intensywną zwartą zabudową, nie jest możliwe utrzymanie w całości istniejącego drzewostanu. W zakresie komunikacji planowana zabudowa została uzgodniona pozytywnie z zarządcą drogi i brak jest przesłanek prawnych i faktycznych do stwierdzenia, że planowana zabudowa pozbawiona będzie dostępu do drogi publicznej. Działka dla której dokonano ustaleń warunków zabudowy skarżoną decyzją, zlokalizowana jest w narożniku dwóch ulic bezpośrednio przylegając do linii rozgraniczających z pasmami drogowymi. Lokalizacja taka nie pozostawia wątpliwości, że planowana zabudowa posiada dostęp do drogi publicznej. Kolegium wskazało, że parametry planowanej zabudowy jakie zostały wskazane w zaskarżonej decyzji zostały podane jako wielkości graniczne, a nie ostateczne. To w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, będą oceniane wszystkie parametry planowanej inwestycji w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i wydanych do niego aktów wykonawczych. Ponadto należy wyjaśnić, że analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlega obszar, obejmujący teren nie mniejszy niż trzykrotna wielkość szerokości badanej działki z tym, że nie może to być obszar mniejszy niż 50 m. W rozumieniu przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego działkami sąsiednimi są nie tylko te, które bezpośrednio przylegają do działki objętej planowaną zabudową. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało pojęcie bliskiego sąsiedztwa przez które rozumie się działki położone przy tej samej drodze - ulicy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. R. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7 kpa, gdyż organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz nie został uwzględniony interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż żaden z sąsiednich budynków nie ma IV kondygnacji. W żadnym z nich nie jest prowadzona działalność usługowa. Postawienie na działce nr ew. [...] budynku IV czy V kondygnacyjnego nie będzie harmonijną kontynuacją istniejącej zabudowy. Kolegium Odwoławcze powołując się na doktrynę i orzecznictwo sugeruje, że pojęcie bliskiego sąsiedztwa należy rozszerzyć na działki i budynki położone przy tej samej drodze – ulicy. Jeżeli takie kryterium zastosuje się do ul. [...], będzie można w ten sposób uzasadniać wiele sposobów zagospodarowania działki nr ew. [...] . Ponadto skarżąca wskazała, iż korzystanie w chwili obecnej z wjazdów na teren mieszczących się przy ul. [...] i ul. [...] posesji jest trudne ze względu na dwukierunkowość ulicy i jej szerokość ok. 5 m. Powstanie wielorodzinnego budynku z lokalami usługowymi i parkingiem podziemnym, do którego i z którego będą przemieszczać się samochody, może ten stan pogorszyć. Wjazd do wspomnianego parkingu od ul. [...] ograniczyłby i tak niewielką ilość miejsca do parkowania, ponieważ na tym odcinku ul. [...] samochody mogą parkować tylko po jej zabudowanej stronie. Wielkości graniczne ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, nie są ostateczne. Niezależnie jednak od tego, zdaniem skarżącej, czy zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy elewacja mającego powstać budynku i garażu podziemnego, będą wymagały rozebrania lub wyburzenia stojącego na działce nr ew. [...] budynku posiadającego wspólną z budynkiem przy ul. [...]ścianę, to występujący z wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy nie przedstawił żadnych analiz potwierdzających, że prace budowlane nie będą miały wpływu na stan lub konstrukcję budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Skoro w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że Prezydent Miasta P., stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Z kolei w załączniku graficznym nr 3 do decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego wyznaczone w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W ocenie Sądu organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Planowana bowiem zabudowa, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Pojęcie "działki sąsiedniej" o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tylko działki graniczącej bezpośrednio z działką inwestora, lecz o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalającą organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, Przeprowadzona analiza wykazała, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkalnymi od II do V kondygnacji o charakterze wielorodzinnym z usługami w parterze, o charakterze jednorodzinnym oraz zabudową towarzyszącą (budynki gospodarcze, garaże). Powyższe wskazuje, że planowana inwestycja nawiązuje do zabudowy istniejącej. Ustalenia organów w tym zakresie potwierdza załącznik graficzny nr 3 do decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. Ponadto stanowiący integralną część decyzji wynik analizy wskazuje w szczególności, iż w toku postępowania Prezydent Miasta P. należycie ustalił okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wielkości powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, liczby kondygnacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, okapu lub attyki oraz geometrii dachu. Organ ustalił też, iż teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] i ul. [...], spełnione zostały warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, teren palowanej inwestycji znajduje się w obszarze, który jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., który na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc. Zgodnie z wymogiem określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem decyzji organ dokonał uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie podziela zarzutu, że w sprawie została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. W doktrynie o orzecznictwie przyjmuje się pojęcie sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustaw w znaczeniu szerokim, bez ograniczenia się do działki graniczącej. W znaczeniu szerokim działką sąsiednią będzie nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. W ramach tej urbanistycznej całości należy utrzymać ład przestrzenny. W przedmiotowej sprawie wzdłuż ulicy [...], między przecznicami ul. [...] i ul. [...], znajduje się zwarta zabudowa mieszkaniowa śródmiejska wielorodzinna z okresu międzywojennego w pierzei ulicy o wysokości II - IV kondygnacji z usługami w parterze oraz nowa zabudowa wielorodzinna V kondygnacyjna z usługami w parterze. W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach dobrego sąsiedztwa w stosunku do budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wyższej liczbie kondygnacji. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące ograniczenia dopływu światła słonecznego na teren działek przy ul. [...] i [...], w związku z tym zmniejszenia ich, zwiększenie zawilgocenia starych domów na tych nieruchomościach, zagrożenie ich konstrukcji. Nie negując prawdziwości podnoszonych okoliczności wskazać należy, że organ prawidłowo przyjął, że te okoliczności nie mogą być przedmiotem badania przez organy ustalające warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie ( wyrok NSA z dnia 7 września 2001r. IVSA 1505/99 ONSA 2002/4/53 ). A zatem okoliczność te będą brane pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.