IV SA/Wa 53/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Ochotniczej Straży Pożarnej w Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 53/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...).11.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Starosty W. z dnia (...).08.2002 r., uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...).08.1997 r. ustalającą, że działki ew. (...) i (...) położone w Ł. stanowią mienie gminne i odmawiającą uwzględnienia wniosku Urzędu Miasta i Gminy Ł. o stwierdzenie, iż wskazane działki stanowią mienie gminne. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...).08.1997 r. Postępowanie dotyczące kontroli legalności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...).08.1997 r. wznowione zostało na wniosek Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej w Ł., któremu decyzja ta nie została doręczona. We wznowionym postępowaniu Starosta W. w uzasadnieniu swej decyzji z dnia (...).08.2002 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.), a w szczególności art. 1 ust. 1 pkt 6 i art. 8 ust. 1. Jednocześnie nadmienił, iż z dokumentacji scaleniowej z 1933 r. wynika, że przedmiotowe działki były przeznaczone na urządzenie targowiska, co nie mogło być uznane tak za cel publiczny, jak i społeczny. Z tego faktu Starosta W. wyprowadził wniosek, iż brak jest dowodu o przeznaczeniu tych nieruchomości przez wspólnotę na cele publiczne oraz brak dowodu na to, iż stanowiły własność Skarbu Państwa. Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł Zarząd Miasta i Gminy Ł. zarzucając Staroście pominięcie faktu, że art. 1 ust. 1 cyt. ustawy dotyczył nie mienia gminnego w szerokim rozumieniu, a wyłącznie wspólnot gruntowych, a więc nieruchomości rolnych, leśnych oraz obszarów wodnych. W ocenie Zarządu sam fakt, że mienie wspólne nie było użytkowane rolniczo automatycznie powodował, że właściwy organ winien stwierdzić, iż jest to mienie gromadzkie. Tak winno być orzeczone w niniejszej sprawie skoro nieruchomość ta została przekazana przez wspólnotę na cele nierolnicze i za zgodą wspólnoty zlokalizowano tam siedzibę Ochotniczej Straży Pożarnej w Ł., siedzibę Kółka Rolniczego w Ł. oraz siedzibę Gminnego Ośrodka Kultury w Ł.. Jednocześnie Zarząd wyraził pogląd, iż ustawa z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie dotyczyła nieruchomości, których właścicielem był Skarb Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Starosty W. z dnia (...).08.2002 r. i odmówiło uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...).08.1997 r. W uzasadnieniu swej decyzji stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe działki wg ewidencji wsi Ł. z 1964 r. w części były przeznaczone pod targowisko. Prowadzenie zaś targowiska należało do zadań gminy, o czym stanowiły art. 60-68 rozporządzenia Prezydenta RP z 7.06.1927 r. o prawie przemysłowem (Dz. U. R. P. nr 53, poz. 468). Podobnie uregulowano tę kwestię w dekrecie z dnia 2.08.1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U. nr 41, poz. 312 ze zm.), gdzie w art. 4 i 5 wskazano, że prowadzenie targowisk jest zadaniem własnym gminy. Mając te względy na uwadze SKO uznało za prawidłowe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...).08.1997 r. ustalające, że działki o nr ew. (...) i (...), położone w Ł. stanowią mienie gminne, nie mogą być bowiem zaliczone do wspólnoty gruntowej, bowiem nie spełniają wymogów art. 1 ust. 1 ustawy z dnia (...).06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. We wniesionej skardze Zarząd Ochotniczej Straży Pożarnej w Ł. zarzucił bezpodstawne przyjęcie, iż działki te stanowią mienie gminne wobec braku właściwej argumentacji w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej nie udowodniono tego faktu, a ciężar dowodu obciążą organ administracji publicznej. Nadal istnieje wiele wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego działek nr (...) i (...). W dalszej części skargi sformułowano zarzuty pod adresem decyzji Wojewody W. z dnia (...).08.1998 r., którą skomunalizowano te działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd jednakże stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami podniesionymi w skardze, jak również powołaną podstawą prawną. Nadto sąd administracyjny ogranicza się do badania zaskarżonych aktów pod względem ich legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującym prawem w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Mając powyższe kryterium na uwadze Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja SKO w (...) narusza przepisy prawa materialnego w stopniu wymagającym jej uchylenia. Przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) w art. 1 ust. 1 wskazują jakiego rodzaju nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne stanowią wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu według reguł tej ustawy. Jednocześnie zrównują na płaszczyźnie trybu i zasad zagospodarowania mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem ze wspólnotami gruntowymi. Przy czym zrównanie to dotyczy mienia gromadzkiego, które nie jest położone na terenie miast i osiedli. Odesłanie do przepisów o zarządzie mieniem gromadzkim przenosi definicję tego pojęcia na grunt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303 ze zm.). Akt ten stanowił w § 1 pkt 1, iż przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Jako zaś dawne gromady należy rozumieć gromady istniejące do dnia wejścia w życie ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych. Wcześniej jednakże, a mianowicie ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) zostały zniesione gminne, miejskie, powiatowe i wojewódzkie związki samorządu terytorialnego, a majątek tych związków stał się z mocy prawa majątkiem państwowym. Jednakże przepis art. 44 powołanej ustawy zachował byt prawny byłych gromad, a zatem i ich własność. Charakter prawny byłych gromad zmieniony został dopiero wymienioną uprzednio ustawą z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, która zniosła dotychczasowe gromady, w związku z czym przestały one być podmiotem praw majątkowych. Majątek, stanowiący do czasu wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. własność gromad, stał się mieniem gromadzkim na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania. Pozostało do ustalenia na gruncie zmieniających się przepisów zagadnienie własności mienia gromadzkiego. Otóż w piśmiennictwie ówczesnym ukształtował się pogląd, iż mienie gromadzkie jest własnością Państwa (por. Jerzy Arczyński "Obrót wspólnotami gruntowymi" NP 1965, nr 8). Uwzględniając wskazane zmiany prawodawstwa należy stwierdzić, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie istniały gromady w strukturze podmiotów zarówno władzy państwowej, jak również własności gminy jako związki samorządu terytorialnego. Stąd też art. 8 ust. 1 tej ustawy wyraźnie przewidywał możliwość przypisania danej nieruchomości do wspólnoty gruntowej bądź do mienia gromadzkiego, które nie było tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Dopiero bowiem ta ustawa powoływała gminę jako wspólnotę samorządową wraz z odpowiednim terytorium (art. 1 ust. 2 ustawy), jak również nadawała uprawnienia gminom w sferze własności i innycn praw majątkowych, określając te uprawnienia mieniem komunalnym (art. 43 ustawy). Natomiast w dniu wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podmiotem własności mienia gromadzkiego było Państwo. Orzecznictwo NSA wypracowało pogląd, iż przewidziana w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy decyzja ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany (por. wyrok NSA z 22 września 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2717/94 i wyrok NSA z 20 września 1995 r., sygn. akt SA/Łd 1281/95). Jeżeli zatem w późniejszym okresie nastąpiły zmiany w sferze prawa własności i ewentualna komunalizacja gruntów z mocy samego prawa, zmiany te nie miały znaczenia przy ustalaniu kwalifikacji nieruchomości jako mienia gromadzkiego bądź wspólnoty gruntowej. Kwalifikacja owa stosownie do art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dokonywana była na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 lipca 1963 r. Jeżeli bowiem do tego dnia nieruchomości lub ich części stanowiące w pewnym okresie wspólnotę gruntową zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne, nie mogą one zostać zaliczone do wspólnoty gruntowej w rozumieniu powołanej ustawy. Ustalenie jednakże przynależności danej nieruchomości do wspólnoty lub mienia gromadzkiego wymagało wydania decyzji. Pozostaje poza sporem, iż decyzja taka mogła być wydana po upływie terminu 1 roku (art. 8 ust. 5 ustawy) - tak wyrok NSA z 22 września 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2717/94. Decyzja taka jednakże mogła jedynie rozstrzygać według stanu ustalonego na dzień wejścia w życie ustawy czy majątek stanowił wspólnotę, czy też mienie gromadzkie (mienie państwowe). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a to art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, bezpodstawnie uchylając decyzję Starosty W. z dnia (...).08.2002 r. Starosta bowiem w swym rozstrzygnięciu zasadnie uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...).08.1997 r., ustalającą, że działki ew. (...) i (...) położone w Ł. stanowią mienie gminne. Jak bowiem uprzednio wykazano w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie można było przesądzać, że działki stanowią mienie gminne. W decyzji z dnia (...).08.1997 r. dopuszczalne było jedynie rozstrzygnięcie o przynależności działek do wspólnoty gruntowej lub do mienia gromadzkiego. Z tych też względów należało odmówić uwzględnienia wniosku Urzędu Miasta i Gminy Ł. o stwierdzenie w trybie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, iż wskazane działki stanowią mienie gminne. Jakkolwiek argumentacja przytoczona w uzasadnieniu decyzji Starosty W. z dnia (...).08.2002 r. nie może być uznana za trafną, to jednakże rozstrzygnięcie w niej podjęte odpowiada prawu. Ze wskazanych względów zbędne jest czynienie przez Sąd rozważań nad charakterem owych nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, skoro w uchylonej na skutek wznowienia decyzji z dnia (...).08.1997 r. wbrew zapisom tej ustawy przesądzono, że działki ew. (...) i (...) położone w Ł. stanowią mienie gminne. Po uprawomocnieniu się tego wyroku, przy ponownym rozpoznaniu odwołania Zarządu Miasta i Gminy Ł. od decyzji Starosty W. z dnia (...).08.2002 r. należy zastosować się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.