IV SA/Wa 53/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008r, Nr [...] znak: [...] stwierdzającej brak możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "hali usługowo-magazynowej" na działce nr ewid. [...], położonej we wsi M. w gminie J., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: B. B. w dniu 18 grudnia 2006r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "hali usługowo-magazynowej" na terenie działki nr ewid. [...], położonej we wsi M. w gminie J. Wójt Gminy J. po rozpatrzeniu ww. wniosku, działając na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2007r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania B. B., decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. sygn. akt [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na sprzeczności zawarte w decyzji oraz na nieprawidłowości w zebraniu materiału dowodowego i uzasadnieniu decyzji. Wójt Gminy J. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r, Nr [...] stwierdził brak możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "hali usługowo-magazynowej" na działce nr ewid. [...], położonej we wsi M. w gminie J. Także od tej decyzji B. B. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., podnosząc, że na sąsiedniej działce istnieje budynek straży pożarnej, a więc budynek o funkcji usługowej, w pasie 30 m zlokalizowano stacje paliw, teren ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], istniejące uzbrojenie wystarcza do realizacji planowanej inwestycji. Ponadto zgodę na jej realizacje udzieliły Dyrekcja Lasów Państwowych i Ministerstwo Środowiska. Zdaniem skarżącego teren nie wymaga zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a kupiony był jako działka budowlana. W planie z 1994r. teren ten w części północnej przeznaczony był pod budownictwo, a więc był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Wskazał także, iż "w pasie 30" istnieją budynki, skład budowlany oraz wjazdy, a naprzeciw inwestycji znajduje się parking samochodów TIR. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że niezależnie od podniesionych zarzutów, zaskarżona decyzja zawiera wady z powodu których nie może pozostać w obiegu prawnym. W pierwszej kolejności Kolegium podniosło, iż w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. nie wskazano do kogo ta decyzja jest adresowana, nie określono inwestora. Ponadto do decyzji tej nie dołączono załącznika graficznego z wykazanymi granicami inwestycji, stanowiącego integralną część tej decyzji, a załączniki graficzne do uchylonej decyzji z dnia [...] października 2007r. nie mogą być uznane jako załączniki do zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. zwłaszcza, że granice badanego terenu na załączniku do decyzji z dnia [...] października 2007r. wyznaczono niezgodnie z przepisem zawartym w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., zgodnie z którym granice obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m.). Zdaniem Kolegium jednoznacznego wyjaśnienia wymaga również kwestia czy w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] września 1994r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002r., nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, w pasie 30 m od ulicy [...] stanowiła teren leśny, a więc nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia tych gruntów, W aktach sprawy brak jest jednak dowodów na potwierdzenie tego stwierdzenia. Brak jest odpowiedniego wypisu i wyrysu z tego planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od poprzedniej decyzji Wójta Gminy J. [...] października 2007r. (którą uchyliło) wskazało organowi pierwszej instancji na konieczność prawidłowego wykazania w materiale dowodowym, podkreślając przy tym, że prawidłowy wypis i wyrys z planu winien być kopią tego planu oraz kopią treści planu w zakresie niezbędnym dla ustalenia stwierdzonych faktów. Ponadto organ I instancji stwierdził, że nie może być realizowany wjazd od ul. [...], gdyż generowałoby to ruch samochodów ciężarowych wśród zabudowy jednorodzinnej. W ocenie organu odwoławczego należy zauważyć, że stwierdzenie to nie wynika z żadnego uwarunkowania prawnego, organ zresztą nie wykazał żadnego argumentu prawnego na potwierdzenie swojego stwierdzenia. Wskazuje na to chociażby fakt, że po doręczeniu organowi decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2008r., nie dołączył do akt żadnego dokumentu wskazującego, że badał sprawę (w aktach bezpośrednio po decyzji Kolegium znajduje się zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2008r.). Wobec stwierdzonych uchybień Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego postępowania wyjaśniającego z zachowaniem wymogów nałożonych w ww, obowiązujących przepisach. W tej sytuacji miał obowiązek uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] września 2008r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. P. oraz L. S. ( której skargę Sąd odrzucił z uwagi na braki formalne których skarżąca nie uzupełniła). W uzasadnieniu skargi M. P. podniosła, iż B. B. podał nieprawdziwe informacje, dotyczące istniejącej zabudowy tj. składu budowlanego, parkingu samochodów ciężarowych, bowiem na przedmiotowym terenie istnieją tylko budynki mieszkalne (jednorodzinne domy), budynek OSP, przy którym wydzierżawiono niewielki plac pod skład materiałów budowlanych z budynkiem tymczasowym (wiata blaszana). Podkreśliła, iż działki na tym terenie są zadrzewione, mają statut leśnych i dziwi, że B. B. otrzymał pozwolenie na wycinkę drzew na powierzchni ponad 5 tyś. m (kwadratowych). W związku z niepokrywającymi się z prawdą informacjami inwestora skarżąca wniosła o przeprowadzenie wizji lokalnej tego terenu. Do skargi załączyła protest okolicznych mieszkańców M., który składany był do Wójta Gminy J. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm,). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008r., którą to decyzją Kolegium po rozpoznaniu zażalenia B. B. orzekło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] stwierdzającej brak możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "hali usługowo-magazynowej" na działce nr ewid. [...], położonej we wsi M. w gminie J. Mimo, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma charakter kasacyjny, to mając na uwadze motywy jakimi kierowało się Kolegium przy orzekaniu, decyzja ta zdaniem Sądu nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Kolegium uchylając decyzję Wójta Gminy J. nie wskazało bowiem na konieczność wyjaśnienia istotnej dla niniejszej sprawy kwestii, a związanej z ustaleniem stron postępowania. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, jak również koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, albowiem do naruszenia przepisów prawa procesowego doszło już na etapie procedowania przez organ I instancji. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Sąd w pełni podzielił stanowisko orzekającego w sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do koniczności wskazania w treści decyzji dotyczącej warunków zabudowy jej adresata. Niezbędne jest również prawidłowe wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego i przeprowadzenia jego analizy. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). A zatem to nie z oświadczeń inwestora, lecz z ustaleń organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma wynikać jaki rodzaj zabudowy jest dominujący na analizowanym obszarze. Zasadnie również Kolegium wskazało, iż jednoznacznego wyjaśnienia wymaga również kwestia czy w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] września 1994r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002r., nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, w pasie 30 m od ulicy [...] stanowiła teren leśny, a więc nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Niezależnie jednak od powyższego w ocenie Sądu zachodzi konieczność prawidłowego ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Prawidłowe ustalenie stron postępowania i zapewnienie im udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dlatego też w przypadku, gdy korespondencja kierowana do stron postępowania wracała z adnotacją, iż adresat wyprowadził się lub że nie jest znany - organ pierwszej instancji zobowiązany był do podjęcia działań mających na celu ustalenie stron postępowania oraz ich aktualnych adresów, W tym miejscu zauważyć należy, iż stosownie do treści art.145 §1 ust.1 pkt b p.p.s.a sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 §1 ust.1 pkt b p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2000r., II RN 200/01 OSNP 2003, nr 24, poz.582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Utrzymanie przez Kolegium decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie wszystkie strony postępowania brały w nim udział, stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej. W orzecznictwie podnosi się, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy poza bezpośrednimi sąsiadami działki na której planowana jest inwestycja mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści innych działek z uwagi na zasięg i rodzaj oddziaływania planowanej inwestycji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. , "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.