IV SA/Wa 530/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - IV SA/Wa 530/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W., zwanego dalej "Prezydentem", z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], ustalającą warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyn zabytkowej kamienicy wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...], na działce o nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...], na terenie [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, co następuje. Po rozpatrzeniu wniosku O. Sp. o.o., zwanej dalej "inwestorem", z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezydent decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji Prezydenta wniosło P. S.A. -użytkownik wieczysty sąsiedniej działki nr ew. [...] oraz właściciel budynku posadowionego na tym gruncie - ul. [...], zwane dalej "skarżącą", podnosząc, że ze względu na stan techniczny budynku będącego jego własnością oraz zabytkowy charakter tego budynku sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy w sposób wskazany w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca podniosła, że: (-) w decyzji nie uwzględniono, odpowiedniego zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości przed skutkami realizacji inwestycji, (-) domaga się ponownego uzgodnienia warunków zabudowy ustalonych w decyzji [...] konserwatora Zabytków, gdyż budynek przy ul. [...] został wybudowany ok. 1897 r. i znajduje się pod ochroną Konserwatora Zabytków, (-) planowana inwestycja polegająca na wzniesieniu kolejnych kondygnacji na istniejącym już budynku przy ul. [...] spowoduje ograniczenie dostępu światła słonecznego do budynku przy ul. [...] (niższe piętra budynku skarżącej zostaną pozbawione bezpośredniego dostępu do światłą dziennego) co spowoduje w momencie zrealizowaniu inwestycji również obniżenie wartości rynkowej pomieszczeń użytkowych znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] które są wynajmowane, (-) istnieje ryzyko, że nadbudowa sąsiedniego budynku spowoduje jego większe obciążenie i dojdzie do osiadania nieruchomości, co jest bardzo istotne w kontekście poważnie naruszonej konstrukcji budynku skarżącego, który wciąż osiada na skutek zrealizowanej inwestycji na sąsiedniej działce, a zatem realizacja nowej inwestycji może gwałtownie pogorszyć stan techniczny budynku przy ul. [...], (-) skarżąca podniosła również, iż uzgodnienia ze [...] Konserwatorem Zabytków nie obejmowały kwestii dotyczących stanu technicznego sąsiedniego budynku, który będzie pod wpływem oddziaływań i uciążliwości związanych z realizacją inwestycji a skarżona decyzja nie zawiera żadnych postanowień odnośnie możliwości zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich na czas inwestycji. Rozpatrzywszy odwołanie, SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Organ podniósł, że w sprawie niniejszej ma zastosowanie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem". Planowana inwestycja spełnia wymogi ustawy i rozporządzenia, co jednoznacznie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykonanej analizy, w tym w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie SKO zarzuty odwołania są niezasadne. Brak jest podstaw i możliwości do wydania negatywnej decyzji inwestorowi jeżeli inwestycja spełnia wymogi przewidziane przez prawo w tym w szczególności przez przepis art.61 ust.1 ustawy oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Jeżeli inwestycja spełnia nakładane przepisami prawa wymogi organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy np. ze względu na stan techniczny budynku sąsiedniego i ewentualną możliwość pogorszenia tego stanu, nawet jeżeli jest to budynek objęty stosowną ochroną. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest analizowany ewentualny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości czy budynki sąsiednie. Na tym etapie postępowania inwestor nie ma bowiem obowiązku przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego oraz ewentualnych ekspertyz (np. stanu budynku na którym planowana jest nadbudowa oraz wpływu planowanej inwestycji na budynki i tereny sąsiednie, geologicznej) a zatem nie jest możliwe dokonanie oceny ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na otoczenie a tym samym określenie odpowiedniego zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich przed skutkami realizacji planowanej inwestycji. Ten etap jest zarezerwowany dla postępowania budowlanego, w którym skarżąca będzie mogła podnosić kwestię tych zabezpieczeń. Decyzja Prezydenta została zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy uzgodniona organem właściwym do spraw zabytków. W aktach sprawy znajduje się postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], które jest postanowieniem ostatecznym. Kwestie dot. nasłonecznienia tzw. linijki słońca nie mogą być badane w tym postępowaniu, są one bowiem elementem postępowania budowlanego i badane są przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Podnoszona przez skarżącą możliwość obniżenia wartości rynkowej lokali użytkowych znajdujących się w budynku, położonym przy ul. [...] jest na obecnym etapie postępowania czysto hipotetyczne. Jednakże jeżeli faktycznie doszłoby do obniżenia wartości, co spowodowane byłoby powstaniem planowanej inwestycji, to skarżącej będzie przysługiwała droga stosownego powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wezwanie inwestora do złożenia do akt sprawy opracowania z czerwca 2007 r. pod nazwą "Stan istniejącej kamienicy przy ul. [...] w W. oraz koncepcja rozbudowy kamienicy przy ul. [...] w W.". Dokument ten nie stanowił materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Dokument ten był przedłożony przez inwestora w załączeniu do wniosku o wydanie zaleceń konserwatorskich dot. rozbudowy budynku przy ul. [...] w W. a następnie został on zwrócony inwestorowi, a zatem stanowił materiał odrębnego postępowania. Prezydent otrzymał ten dokument jedynie do wiadomości. Niezależnie od powyższego art. 64 ust.1 w zw. z art. 52 ustawy jednoznacznie określa, co powinien zawierać wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek inwestora spełnia te wymogi. Powyższe oznacza że brak jest podstaw prawnych aby zobowiązywać inwestora do przedkładania innych dokumentów w tym postępowaniu, nawet jeżeli one istnieją i stanowiły element uzgodnień przed innym organem. W skardze na decyzję SKO skarżąca podniosła: - naruszenie art.7 k.p.a. w zw. z 77§ 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego, brak wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz niewyjaśnienie istoty sprawy, skutkujące pominięciem słusznego interesu strony skarżącej oraz względów społecznych, polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi prawne. - naruszenie art.75 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie dowodu z opracowania pod nazwą "Stan istniejącej kamienicy przy ul. [...] w W. oraz koncepcja rozbudowy kamienicy przy ul. [...] w W." jako dowodu, mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięciu sprawy. - naruszenie art. 59 ust.1 w zw. z art.63 ust.2 ustawy poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca odpowiada przepisom tej ustawy. W ocenie skarżącej SKO pominęło sposób oddziaływania planowanej inwestycji na budynek znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. przy ul. [...]. Decyzja Prezydenta nie uwzględnia prawidłowego zabezpieczenia sąsiedniej nieruchomości przed skutkami realizacji inwestycji. SKO pominęło istotne okoliczności sprawy, w szczególności wpływ nadbudowy oficyn zabytkowej kamienicy położonej przy ul. [...] w W. na osiadanie budynku znajdującego się przy ul. [...], w rezultacie prowadzące do naruszenia konstrukcji tegoż budynku. Organ analizując stan faktyczny pominął również fakt, iż planowana inwestycja dotycząca wzniesienia kolejnych kondygnacji budynku przy ul. [...] w sposób znaczący ograniczy dostęp światła słonecznego do budynku sąsiedniego położonego przy ul. [...], co narazi skarżąca na bezpośrednią szkodę związaną z obniżeniem wartości rynkowej budynku. Wbrew art.75 i 77§1 k.p.a. organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o zobowiązanie inwestora do złożenia do akt sprawy opracowania pod nazwą "Stan istniejącej kamienicy przy ul. [...] w W. oraz koncepcja rozbudowy kamienicy przy ul. [...] w W.". W związku z realizacją inwestycji polegającej na nadbudowie oficyn kamienicy przy ul. [...] w W. dojdzie do naruszenia konstrukcji budynku objętego ochroną [...] Konserwatora Zabytków, a będącego własnością skarżącej. Decyzja Prezydenta nie spełnia wymagań związanych z ochroną dziedzictwa kulturowego oraz zabytków. Przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym należy interpretować w świetle art. 1 Konstytucji w ten sposób, aby organy przygotowujące i opracowujące decyzje o warunkach zabudowy brały pod staranną rozwagę wszystkie wchodzące w grę interesy a sytuacje konfliktowe rozstrzygały po wysłuchaniu wszystkich stron konfliktu przy zastosowaniu dostępnych środków i reguł prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargi na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargi należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Planowana inwestycja spełnia wymagania wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Zgodnie z art.59 ust.1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja, o której mowa w tym przepisie występuje w niniejszej sprawie. W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy wyznaczono zgodnie z §3 rozporządzenia wokół terenu inwestycji granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta, składająca się z części tekstowej i graficznej, stanowi załącznik do decyzji Prezydenta. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki, na której znajdują się nadbudowywane oficyny. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Obszar objęty analizą zawiera intensywną zabudowę śródmiejską o dominujących funkcjach kultury, obsługi finansowej, administracji i mieszkaniowych z uzupełniającymi usługami w parterach budynków. Planowana inwestycja zapewnia kontynuację funkcji biurowych w nadbudowywanej części oficyn budynku przy ulicy [...]. Zasięgiem analizy objęto kwartał zabudowy zawarty pomiędzy ulicami: [...] i północnym obrzeżem [...] wraz z przylegającymi pierzejami zabudowy. Ze względu na ilość i powierzchnię budynków w poszczególnych grupach wysokościowych oraz ochronę krajobrazu urbanistycznego przyjęto wysokość dopuszczalną dla przedmiotowej oficyny V do VI kondygnacji oraz 23 metry (mniej w stosunku do pierwotnej koncepcji inwestora przewidującej 32 metry). Z racji tego, że będący przedmiotem inwestycji budynek wpisany jest do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1975 r. w sprawie wymagane były, na podstawie art.53 ust.4 w związku z art.60 ust.1 ustawy, uzgodnienia konserwatorskie. W aktach sprawy znajduje się postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. W postanowieniu tym, uzgadniającym planowaną inwestycję stwierdza się, że jest ona dopuszczalna pod względem konserwatorskim i nie wpłynie negatywnie na walory nadbudowywanego budynku objętego ochroną konserwatorską. Przedmiotowa nadbudowa byłaby niewidoczna zarówno z ulicy [...], jak i z przyległego do niej [...], objętego ochroną konserwatorską. Szczegóły rozwiązań architektonicznych planowanej inwestycji wymagać będą ponownego rozpatrzenia w dalszych etapach procedury administracyjnej, tj. w trakcie wydawania przez Konserwatora pozwolenia na prace. Skarżący nie podnosi, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, podnosi natomiast to, że realizacja planowanej inwestycji zagrozi jego nieruchomości poprzez naruszenie konstrukcji budynku oraz zakłócenie nasłonecznienia. Zarzuty skargi nie są jednakże trafne. Realizacja inwestycji budowlanej wymaga przeprowadzenia w sytuacji braku planu miejscowego dwóch postępowań, tj. postępowania w przedmiocie ustalanie warunków zabudowy regulowanego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz.118 z późn.zm.). Postępowania te mają różny zakres przedmiotowy. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy służy ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia ładu przestrzennego, tj. czy swoimi cechami nawiązuje do zabudowy istniejącej w jej sąsiedztwie. Przedmiotem oceny organów orzekających w tym postępowaniu są takie parametry planowanej inwestycji oraz zabudowy sąsiedniej, jak: funkcja terenu inwestycji, linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Co do zasady natomiast nie są w tym postępowaniu rozstrzygane inne kwestie, tj. kwestie o charakterze techniczno -budowlanym, które rozstrzyga się dopiero na etapie pozwolenia budowlanego, w którym inwestor ma obowiązek przedłożenia szczegółowego projektu budowlanego. Odnośnie obaw skarżącej o niekorzystny wpływ planowanej inwestycji na jej nieruchomość, należy wskazać, że §11 ust.2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz.1133 z późn.zm.) stanowi, że opis techniczny zawarty w projekcie architektoniczno -budowlanym powinien wykazać, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczają lub eliminują wpływ obiektu budowlanego na (...) inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami. Zasadnie zatem w ocenianym postępowaniu nie oceniano kwestii wpływu realizacji planowanej inwestycji na konstrukcję budynku należącego do skarżącej, w tym w szczególności nie przeprowadzono dowodu z opracowania wymienionego w skardze. Podkreślić należy, iż w świetle obowiązujących przepisów inwestor nie był zobowiązany do złożenia tego rodzaju dokumentu. Podobnie przedstawia się sprawa nasłonecznienia. Kwestie oświetlenia i nasłonecznienia regulują przepisy §57-60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz.690 z późn.zm.). Zasadnie zatem wskazało SKO, że kwestia nasłonecznienia będzie również przedmiotem postępowania budowlanego. W tej sytuacji skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co obliguje Sąd do jej oddalenia. Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.