IV SA/Wa 530/17

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 czerwca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy W. (dalej także: Wójt) decyzją nr [...] z [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 Prawo Wodne (Dz.U. 2001 Nr 115 poz. 1229 z późn. zm.) nakazał Z. i B. G. (dalej: Zobowiązani) przywrócenie stanu poprzedniego wody na gruntach na należącej do nich działce ewidencyjnej nr [...] oraz sąsiadujących z nią działkach o nr ew. [...] i [...] poprzez usunięcie nasypów z mas ziemnych na gruncie działki [...] oraz usunięcie betonowej podmurówki pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz [...] bądź wybudowanie rur umożliwiających naturalny i swobodny spływ wód opadowych, w terminie 21 dni od uprawomocnienia się decyzji. Pismem z 29 października 2013 r. W. S. (dalej także: Wnioskodawca, Skarżący), współwłaściciel działki nr [...], wniósł o wszczęcie egzekucji celem wykonania przez Zobowiązanych decyzji Wójta z [...] listopada 2011 r. Organ przeprowadził 17 grudnia 2013 r. kontrolę na działce Zobowiązanych, w trakcie której stwierdzono, że nie zostały wykonane wskazane w decyzji zabiegi. Następnie Wójt powiadomił wnioskodawcę, że postępowanie toczy się z urzędu i sprawa zostanie załatwiona do 31 stycznia 2014 r. Organ 7 lutego 2014 r. wystosował, na podstawie art. 15 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012 poz. 1015; dalej: u.p.e.a.) do Zobowiązanych upomnienie, wyznaczając nowy termin wykonania decyzji z [...] listopada 2011 r. na dzień 31 marca 2014 r. Jednocześnie termin zakończenia postępowania został przedłużony do tej samej daty. W dniu 16 kwietnia 2014 r. przeprowadzono oględziny wykonanej przez Zobowiązanych instalacji drenującej pod kątem wykonania przez nich decyzji z [...] listopada 2011 r. W sporządzonej po oględzinach notatce opisano sposób wykonania instalacji drenarskiej, oraz zaznaczono, że została ona wykonana prawidłowo tj. zgodnie z wiedzą fachową, a zatem stanowi ona wykonanie decyzji nr [...] w zakresie "wybudowania rur umożliwiających naturalny i swobodny spływ wód opadowych". Jednocześnie w notatce stwierdzono, ze wymagane jest sprawdzenie w praktyce, czy po znacznych opadach atmosferycznych na przedmiotowych działkach stagnuje woda. Pismem z 30 czerwca 2014 r. J. B., właściciel działki nr [...], wniósł na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. skargę na bezczynność wierzyciela, polegającą na zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania decyzji Wójta z [...] listopada 2011 r. W skardze podniesiono, że wykonane przez Zobowiązanych prace nie tylko nie spowodowały przywrócenia stanu wód gruntowych, ale także mogą skutkować bezpośrednią immisją wód opadowych na grunty sąsiednie. Ponadto wskazano, że Wójt odmawia Wnioskodawcy dostępu do dokumentacji w sprawie twierdząc, że stanowią one część postępowania egzekucyjnego. Natomiast w ocenie Wnioskodawcy egzekucja przedmiotowej decyzji nie jest prowadzona. Skarżący złożył z 30 lipca 2014 r. własną skargę w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a., w której wniósł o nakazanie Wójtowi przystąpienia do natychmiastowej egzekucji ww. decyzji, ukaranie karą grzywny oraz zbadanie czy fakt niepodejmowania przez organ czynności egzekucyjnych nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie wskazano, że Wójt nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku egzekucji własnej decyzji. W dodatkowym piśmie z piśmie z 17 sierpnia 2014 r. Wnioskodawca podniósł, iż nie można uznać, że decyzja z [...] listopada 2011 r. została wykonana w sytuacji, w której drenaż wybudowany przez Zobowiązanych na swojej działce nie łączy się w żaden sposób z działką nr [...], od której jest oddzielony warstwami nawiezionej ziemi oraz podmurówką. Ponadto wskazał, iż system przepustowości systemu odwadniającego powinien odprowadzać wody z taką samą przepustowością, jaka była zapewniona przed podwyższeniem gruntu działki nr [...], tylko wtedy bowiem będzie mowa o powrocie do stanu sprzed naruszeń. Dodatkowo podkreślił, iż otwory w podmurówce oddzielającej działki nr [...] oraz [...] nie są w stanie w żaden sposób odprowadzać wód opadowych z działki nr [...] w kierunku rowu melioracyjnego R8 poprzez teren działki Zobowiązanych. Wnioskodawca podkreślił, że organ zamiast przystąpić do egzekucji zaakceptował prace wykonane przez Zobowiązanych, które w żaden sposób nie odpowiadają wymogom egzekwowanej decyzji i prowadzą do pogorszenia stanu rzeczy. Postanowieniem z [...] października 2015 r.nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oddaliło skargę na bezczynność wierzyciela polegającą na zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania decyzji Wójta z [...] listopada 2011 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że Zobowiązani wybrali jeden ze sposobów realizacji nałożonego na nich decyzją Wójta obowiązku tj. zamontowali instalację drenażową. W wyniku przeprowadzonych oględzin Wójt stwierdził, że instalacja ta jest wykonana w sposób prawidłowy. Ponadto w piśmie Wójta z 23 czerwca 2014 r. przedstawił on stanowisko, z którego wynika, że na przedmiotowych działkach nie stwierdzono w 2014 r. stanów wody, pozwalających na przyjęcie, że wykonana instalacja działa nieprawidłowo. Zatem nie można mówić w sprawie o bezczynności organu egzekucyjnego i skarga zasługuje na oddalenie, ponieważ decyzja Wójta została wykonana. W. S. złożył do SKO w W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, uwzględnienie skargi na bezczynność organu egzekucyjnego i nakazanie zastosowania środków egzekucyjnych wobec Zobowiązanych. W uzasadnieniu podniesiono zarzut braku ustalenia przez organ, czy wykonana przez Zobowiązanych instalacja w rzeczywistości jest w stanie odprowadzać wodę z sąsiadujących działek, co wiązałoby się z przywróceniem sytuacji występującej przed pojęciem przez nich robót budowlanych. SKO oparło się jedynie na notatce służbowej pracownika organu gminu, która w ocenie Strony nie jest rzetelna i zawiera błędne stwierdzenia co do faktycznej możliwości działania zbudowanego przez Zobowiązanych systemu, opierające się w dodatku o nieaktualne pomiary i analizy zasięgu odprowadzania wody, pochodzące z lat 80-tych i odnoszące się do gruntów rolniczych. Jednocześnie Strona zwróciła uwagę na konieczność zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu hydrogeologii i ponowiła złożony w toku postępowania wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z takiej opinii. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżone własne postanowienie z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, czy Wójt, jako wierzyciel, pozostawał w bezczynności w doprowadzeniu do wykonania wydanej przez siebie decyzji, definiowanej jako brak podjęcia działań wobec Zobowiązanych. Oceniając pod tym kątem działania Wójta, SKO doszło do wniosku, że nie był on bezczynny. Wójt, stwierdzając bowiem w toku kontroli przeprowadzonej 17 grudnia 2013 r., że decyzja nie została wykonana, skierował do Zobowiązanych upomnienie z 7 lutego 2014 r. Następnie Zobowiązani podjęli działania mające na celu wykonanie decyzji w jeden ze wskazanych w niej sposobów, tj. wybudowali urządzenia drenarskie na działce [...]. Wójt po oględzinach dokonanych 16 kwietnia 2014 r. uznał, że wykonane urządzenia spełniają wymagania techniczne, a zatem stanowią wykonanie decyzji z [...] listopada 2011 r. Zatem nie można w niniejszej sprawie mówić o bezczynności organu egzekucyjnego, a co za tym idzie, uznać skargi za zasadną. Jednocześnie SKO wskazało, że badanie czy wykonanie decyzji w postaci zbudowania przez Zobowiązanych instalacji drenarskiej przyniosło oczekiwane rezultaty poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego powinno odbyć się w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo wodne. W. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego postanowienia. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 78 §1 i art. 84 §1 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) - poprzez pominięcie zgłaszanych przez Skarżącego wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrogeologii na okoliczność ustalenia, czy urządzenia wykonane przez Zobowiązanych stanowią urządzenia drenażowe, o których mowa w Decyzji Nr [...] (tj. rury umożliwiające naturalny i swobodny spływ wód opadowych, przywracające poprzedni stan wody na gruncie działek nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości Z. przy ul. [...] w Gminie W.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do nierozpoznania jej istoty, bowiem ustalenie stanu bezczynności wierzyciela wymagało uprzedniego ustalenia, czy Zobowiązani wykonali nałożone na nich obowiązki, czy też uchylają się od ich wykonania podejmując działania pozorne i nieprowadzące do osiągnięcia nakazanego rezultatu; – art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na ocenach zaprezentowanych w notatce służbowej z dnia 16 kwietnia 2014 r. z oględzin terenu, która jest nierzetelna i niekompletna, a zawarte w niej wnioski zostały oparte na nieaktualnych danych i analizach, przy jednoczesnym braku zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na rzetelne i wiarygodne ustalenie, czy urządzenia wykonane przez Zobowiązanych stanowią urządzenia drenażowe, o których mowa w Decyzji Nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do błędnego i arbitralnego uznania przez organ, ze Zobowiązani nie uchylają się od wykonania obowiązków nałożonych na nich decyzją Nr [...], a w konsekwencji do błędnej oceny, że organ egzekucyjny nie pozostaje w bezczynności; – art. 6 §1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stan uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązków nałożonych na nich ostateczną i wykonalną decyzją administracyjną nie zachodzi, jeżeli zobowiązani podjęli jakiekolwiek działania, choćby były one pozorne i nierealizujące celu jasno określonego w decyzji; – art. 6 §1 i § 1a u.p.e.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2015 poz. 469 ze zm.) - poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność wierzyciela, pomimo niepodjęcia przez wierzyciela czynności egzekucyjnych zmierzających do realnego wykonania obowiązków nakazanych ostateczną i wykonalną decyzją Nr [...], w sytuacji uchylania się Zobowiązanych od należytego wykonania ciążących na nich obowiązków; – rażące naruszenie zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. poprzez sugerowanie Skarżącemu wystąpienia o uzyskanie drugiej decyzji w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie, podczas gdy organy egzekucyjne nie podjęły dostępnych środków egzekucyjnych prowadzących do wykonania obowiązków wynikających z uzyskanej przez Skarżącego ostatecznej i wykonalnej Decyzji Nr [...], jak również nie podjęły żadnych czynności by doprowadzić do rozstrzygnięcia spornej kwestii, czy urządzenia wykonane przez Zobowiązanych realizują obowiązki nałożone tą decyzją. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd przypomni, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (postanowienia). Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być m.in. rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy lub gdy przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja zachodzi, gdyż przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie SKO w W., dotyczące oceny działań Wójta Gminy W. mających na celu wyegzekwowanie wykonania jego własnej decyzji z [...] listopada 2011 r. nr [...]. Decyzja ta nakazywała Z. i B. G. przywrócenie stanu wody na gruntach należącej do nich działki ewidencyjnej nr [...] oraz sąsiadujących z nią działkach nr [...] i [...]. Zobowiązanym w decyzji określono sposoby doprowadzenia do pożądanego stanu wód gruntowych poprzez wskazanie następujących działań: usunięcia nasypów z mas ziemnych na gruncie działki nr [...] oraz usunięcie betonowej podmurówki pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz [...], bądź też wybudowania rur umożliwiających naturalny i swobodny spływ wód opadowych. Otrzymali na to termin 21 dni od daty uprawomocnienia decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że celem wydania powyższej decyzji Wójta było przywrócenie poprzedniego stanu wód gruntowych na działce Zobowiązanych oraz działkach sąsiednich i w kontekście osiągnięcia tego celu, zdaniem Sądu, należy rozpatrywać późniejszą jej egzekucję. Natomiast wykonanie systemu drenującego było alternatywą, której wykonanie miało do tego celu doprowadzić. Tymczasem, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrując skargę wniesioną przez W. S. w trybie art. 6 § 1a, potraktowało sprawę tak, jakby celem decyzji Wójta było samo wybudowanie urządzeń drenujących. Oceniając działania Wójta w tym świetle, Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, że Wójt ostatecznie doprowadził do wybudowania przez Zobowiązanych systemu rur odprowadzających wodę z działki Zobowiązanych oraz działek sąsiednich. Przy tak przyjętym zakresie decyzji w istocie można by stwierdzić, że decyzja została wykonana. Jednakże Sąd w niniejszej sprawie nie zgadza się z przyjętym przez SKO w W. stanowiskiem. Jak wskazano wyżej, celem wydania decyzji w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne jest nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w sytuacji, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Natomiast w niniejszej sprawie nie zostało zbadane, czy instalacja wykonana przez Zobowiązanych faktycznie przeciwdziała tworzeniu zastoin wodnych na działkach nr [...] oraz [...]. Jak słusznie podnosi Skarżący, nawet w treści notatki z 16 kwietnia 2014 r., sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy, zaznaczono, że "wskazane jest sprawdzenie w praktyce w terenie, czy po znacznych opadach atmosferycznych na południowej granicy działki [...] w Z. (...) nie stagnuje woda". Zgodzić się zatem należy z podniesionym w skardze zarzutem, iż istota sprawy nie została przez organ rozpatrujący skargę na bezczynność rozpoznana. Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokona oceny działań Wójta Gminy pod kątem wykonania celu jego decyzji, rozumianego zgodnie z jej treścią jako nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie działek [...],[...] oraz [...]. W sytuacji, gdyby SKO stwierdziło zaniechania Wójta w tym zakresie, nakaże mu podjęcie stosownych działań celem sprawdzenia, czy decyzja została wykonana i czy woda na przedmiotowych działkach stagnuje, włącznie z rozważeniem sięgnięcia po informacje specjalne. Na obecnym jednak etapie postępowania przedwczesna jest oceny czy konieczne jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu przez organ art. 7, 8, 80 i 77 § 1 K.p.a. Ocena zarzutu naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 78 K.p.a. jest na obecnym etapie, z powodów wskazanych wyżej przedwczesna. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 1a u.p.e.a. gdyż zebrany materiał dowodowy nie jest zupełny tak aby była możliwa ocena czy rzeczywiście w sprawie doszło do bezczynności organu egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.