IV SA/Wa 531/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego E. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju po rozpoznaniu wniosku J. K. i W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W 2008 r. na terenie obrębu ewidencyjnego R. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków. J. K. wniosła zastrzeżenie do projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji gruntów i budynków, nie zgadzając się z podziałem działki ewidencyjnej nr [...] na działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz z podziałem działki ewidencyjnej nr [...] na działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], ponieważ podziały te nie zostały zatwierdzone decyzją administracyjną i domagała się "przywrócenia numeracji działkom nr [...] i [...]". Całość dokumentacji zawierającej rezultaty prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z opracowaniem tych podziałów została skompletowana w operacie technicznym nr [...]. Zastrzeżenia J. K. zostały uwzględnione i działkom nr [...] i [...] przywrócono dotychczasową powierzchnię i dotychczasowy numer, natomiast użytki w tych działkach wykazane przez wykonawcę modernizacji są zgodne ze stanem uwidocznionym w operacie nr [...]". J. K., W. K. i J. K. pismem z dnia 8 listopada 2009 r. zwrócili się o pomiar w terenie faktycznych użytków przedmiotowych działek, kwestionując wskazywanie w operacie ewidencji gruntów i budynków użytków gruntowych "Wp" i "dr" jako występujących na działkach nr [...] i [...]. Pismo to zostało potraktowane jako zarzuty do danych w ewidencji gruntów i budynków, zgłoszone na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej jako "Prawo geodezyjne i kartograficzne" i decyzją z dnia 26 września 2011 r. Starosta W. orzekł o uwzględnieniu tych zarzutów, dotyczących pola powierzchni użytku gruntowego droga "dr" oraz użytku gruntowego wody płynące "Wp", w ten sposób, że: "zmienił w działce [...] o pow. 1,3362 ha powierzchnię użytków: dr – 0,0308 ha na 0, 0144 ha Wp – 0,0129 ha na 0,0225 ha w pozostałej części RIIIb 1,2925 ha na 1,2993 ha zmienił w działce [...] o pow. 0,2306 ha powierzchnię użytków: dr- 0,0089 ha B – 0,0877 ha w pozostałej części RIIIb 0,1293 ha na 0,1340 ha." Decyzją z dnia [...] grudnia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2011 r. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2013 r., sprecyzowanym w dniu 12 sierpnia 2013 r. (do protokołu w siedzibie Starostwa Powiatowego w W.) J. K., W. K. i J. K., zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2011 r., "na podstawie której dokonano zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie użytków gruntowych w dz. [...] i [...] położonych w R.". Wnioskodawcy podnieśli również, że nie można ustalić użytków gruntowych na tych działkach z uwagi na brak ustalonej granicy pomiędzy tymi działkami a działką drogową nr [...]. Wnioskodawcy domagali się zmiany użytków gruntowych (przywrócenia do pierwotnego stanu, tj. roli w całości). Ponadto w piśmie z dnia 14 października 2013 r. wnioskodawcy wskazali, że kwestionowana przez nich decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli również, że nie zgadzają się "z użytkami ustalonymi na działce [...] i działce [...]". Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2011 r. Organ ten po przeanalizowaniu kwestii właściwości organów orzekających w tej sprawie, stwierdził, że kwestionowane decyzje zostały wydane przez właściwe organy. W odniesieniu do działek, będących przedmiotem postepowania, położonych w obrębie ewidencyjnym R., właściwym organem w pierwszej instancji był Starosta W. – na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a i 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i Kartograficznego. Natomiast właściwość organu odwoławczego – Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] co wynika z ar. 127 § 2 K.p.a i 7 b ust. 2 pkt 2 Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego. Odnosząc się natomiast do kwestii ujawniania w ewidencji gruntów i budynków danych ewidencyjnych dotyczących rodzajów i powierzchni użytków gruntowych, stwierdził, że wykazywanie użytków gruntowych powinno się odbywać w oparciu o przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja ta winna odzwierciedlać stan prawny wynikający z odpowiednich dokumentów oraz faktyczny istniejący na gruncie, w odniesieniu do określonej działki ewidencyjnej. Dane dotyczące użytków gruntowych występujących na działce ewidencyjnej muszą być zgodne z aktualnym stanem faktycznym. Na podstawie § 56 pkt 2 w związku z § 35 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 452), dalej "rozporządzeniem", źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do modernizacji ewidencji są wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych. Jak stwierdził Główny Geodeta Kraju, na skutek złożenia przez J. K. i W. K. zarzutów do danych ewidencyjnych, Starosta W. zlecił pomiar terenowy użytków występujących na działkach nr [...] i [...]. Efektem tego pomiaru były mapy uzupełniające obrazujące zasięg użytków gruntowych oraz wykazy zmian danych ewidencyjnych zawierające rozliczenia powierzchni użytków gruntowych w działkach, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapy te wraz z wykazami zmian danych ewidencyjnych stanowią załączniki do decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2011 r. Zatem, jak stwierdził Główny Geodeta Kraju – dane dotyczące rodzajów i powierzchni użytków gruntowych ujawnione w ewidencji gruntów i budynków na mocy tej decyzji wykazane są w oparciu o opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, sporządzone na skutek pomiaru terenowego. Podsumowując, organ stwierdził, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2011 r., została wydana zgodnie z ww. obowiązującymi przepisami (tj. art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 56 pkt 2 w zw. Z § 35 pkt3 rozporządzenia) i nie narusza prawa. Organ zwrócił także uwagę na ciążący na staroście obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności (§ 44 pkt rozporządzenia) i stwierdził, że zarzuty skarżących dotyczące "braku granicy pomiędzy ww. działkami, a działką drogową" i konieczność uprzedniego przeprowadzenia "rozgraniczenia według map katastralnych", nie mają wpływu na ustalenie rodzaju użytku gruntowego występującego na działce ewidencyjnej, której granice będą ustalane w ewentualnie prowadzonym postępowaniu mającym na celu ustalenie przebiegu granicy. Ponadto Główny Geodeta Kraju stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. J. K. i W. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. We wniosku podnieśli m. in., że na ich działkach "nie ma żadnych użytków", cały areał jest rolny, a ponadto, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] została wydana na nieprawdziwych "przepisach własności" bez podstawy prawnej. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Geodeta Kraju, podniósł, że nieuzasadnione jest stanowisko skarżących, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowią w całości grunty rolne, jak bowiem wynika z dokumentów dołączonych do akt sprawy – map uzupełniających określających zasięg użytków gruntowych oraz wykazów zmian danych ewidencyjnych zawierających rozliczenia powierzchni użytków gruntowych na działkach ewidencyjnych [...] i [...], na przedmiotowych działkach ewidencyjnych występują użytki: droga "dr", wody płynące "Wp", grunty orne "RIII b" oraz tereny mieszkaniowe "B". Ponadto organ powtórzył swoją ocenę, zawartą w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., że orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] grudnia 2011 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 56 pkt 2 w związku z § 35 pkt 3 rozporządzenia. J. K. i W. K. (dalej "skarżący") wnieśli skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przedmiotowe działki nie są podzielone, operatu z 2005 r. pod numerem [...] skarżący nie podpisywali, więc bez ich zgody nie jest ważny. Stwierdzili że gmina chciała bezprawnie przesunąć drogę gminną na ich działki, na co skarżący nie wyrazili zgody. Ponadto podnieśli kwestię nieustabilizowania granicy między działką [...] a ich działkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie. Ponadto stwierdził, że część argumentacji skarżących dotyczy projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]., sporządzonego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) na zlecenie gminy A., niemającego związku z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia, utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2011 r. o uwzględnieniu zarzutów złożonych do modernizacji ewidencji gruntów i budynków i o zmianie powierzchni użytków ustalonych operatem modernizacji ewidencji gruntów obrębu R. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w nadzwyczajnym trybie umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej – w trybie nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a jego uruchomienie jest uzależnione od wystąpienia ściśle określonych kwalifikowanych wad prawnych decyzji, określonych w ustawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem nie jest rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w sytuacji, gdy weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (ex tunc). Celem i istotą postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym przez organ nadzoru, jest ustalenie, czy weryfikowana decyzja ostateczna wydana została w okolicznościach i warunkach wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek (podstaw) nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu - Głównego Geodety Kraju, było zbadanie czy kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną. Przy czym organ nie mógł ponownie prowadzić postępowania w zakresie rozpatrzenia zarzutów dotyczących powierzchni użytków na działkach nr [...] i [...], a jedynie skontrolować czy wydana w tym przedmiocie decyzja odpowiada prawu w zakresie wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., tj. czy nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub z rażącym naruszeniem prawa (przyczyny wskazane przez skarżących w piśmie z dnia 14 października 2013 r., precyzującym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji). W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ocenił, że zarówno decyzja wydana w pierwszej instancji przez Starostę Wadowickiego jak i w drugiej instancji - przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], są orzeczeniami wydanymi przez właściwe organy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ich właściwość przedmiotowa i miejscowa wynika ze wskazanych przez Głównego Geodetę Kraju przepisów, tj. art. 21 pkt 1 pkt 1 K.p.a oraz art. 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (organ pierwszej instancji) oraz art. 127 § 2 K.p.a. i art. 7b ust. 2 pkt. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (organ drugiej instancji). Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste. Oczywistość naruszenia prawa, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publikowany zbiór Lex Nr 165717). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. odpowiada prawu. Organ dokonał prawidłowej oceny – z punktu widzenia art. 156 § 1 K.p.a. - postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Należy przy tym podkreślić, że kontroli w niniejszej sprawie podlega wyłącznie postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Podnoszone natomiast przez skarżących inne kwestie (rozgraniczenia, projektu podziału nieruchomości) pozostają poza zakresem kontroli i nie mają związku z niniejszą sprawą. Decyzja Starosty W. z dnia [...] września 2011 r. i powołana wyżej decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczyły określenia rodzajów oraz powierzchni użytków gruntowych występujących na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w ramach modernizacji gruntów i budynków, który stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez organy w tej sprawie było prawidłowe. Należy podkreślić, że ewidencja gruntów i budynków powinna odzwierciedlać stan prany wynikający z odpowiednich dokumentów oraz faktyczny istniejący na gruncie, w odniesieniu do określonej działki ewidencyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jak prawidłowo wskazał Główny Geodeta Kraju, na podstawie § 56 pkt 2 w zw. z § 35 pkt 3 rozporządzenia, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do modernizacji ewidencji są wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych. Z akt sprawy wynika, że Starosta W.i, przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2011 r., przeprowadził stosowne postępowanie dowodowe, zlecił pomiar terenowy użytków występujących na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], czego efektem były mapy uzupełniające obrazujące zasięg użytków gruntowych oraz wykazy zmian danych ewidencyjnych zawierające rozliczenia powierzchni użytków gruntowych w działkach, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiące załącznik do decyzji z dnia [...] września 2011 r. Zarzuty skarżących co do rodzajów i powierzchni użytków na przedmiotowych działach stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów ewidencyjnych w tym zakresie. Należy zatem zgodzić się z oceną Głównego Geodety Kraju wyrażoną w zaskarżonym orzeczeniu, że postępowanie zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...[ września 2014 r. było przeprowadzone zgodnie z prawem. Stąd też brak jest podstaw do uznania, że kontrolowane decyzję rażąco naruszają prawo i należy je wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (pkt. 1). O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 250 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 3, i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).