IV SA/Wa 532/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 532/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...]. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż wspomnianą decyzją z dnia [...] marca 1964 r., zwaną dalej "decyzją z 1964 r.", uchylono w całości orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z dnia [...] października 1955 r. nr [...], zwane dalej "orzeczeniem z 1955 r.", wydane B. K., który nieformalną umową sprzedaży przekazał samoistne posiadanie gospodarstwa F. i i A. O. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. W. G., zwany dalej "skarżącym", wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego, uznając się za niewłaściwy w sprawie. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie organ utrzymał własne rozstrzygnięcie w mocy. Organ wskazał, iż właściwość rzeczową organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących właściwość organów w sprawie wydania tej decyzji. W przypadku zmian w strukturze organów administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość do wydania decyzji, a następnie na podstawie art.17 k.p.a. ustala się organ wyższego stopnia. Orzeczenie z 1955 r. oraz decyzja z 1964 r. wydane zostały na podstawie art.6 dekretu z dnia 6 października 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. nr 46, poz.340). Zgodnie z brzmieniem obecnie obowiązującego przepisu granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art.17 pkt 1 k.p.a. oraz art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz.856 z późn.zm.). Zgodnie z art.7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz.872 z późn.zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Zatem organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach regulowanych przepisami dekretu z 1951 r. jest obecnie samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż brak jest przepisów szczególnych, które wskazywałyby wojewodę. Skoro organem wyższego stopnia wobec decyzji wydawanych przez starostów jest obecnie samorządowe kolegium odwoławcze, to także samorządowe kolegium odwoławcze jest organem właściwym do oceny legalności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W., jako organ w obecnej strukturze administracji równorzędny temu organowi w sprawach wskazanych w dekrecie z 1951 r. Zgodnie z art.157§1 k.p.a., gdy decyzja wydana została przez samorządowe kolegium odwoławcze, organem właściwym do oceny jej legalności jest ten organ. Mając na uwadze art.19 k.p.a., zobowiązujący organ do przestrzegania z urzędu swojej właściwości na każdym etapie postępowania, koniecznym było umorzenie postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organem niewłaściwym. W skardze na decyzję Ministra skarżący podniósł, iż organ uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r. przez Sąd na podstawie art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 z późn.zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzję wydaną przez organ szczebla wojewódzkiego wynika z art.157§1 w związku z art.17 pkt 2 k.p.a. w związku z art.53 ust.1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1998 r. nr 32, poz.176). Skarga zawiera również merytoryczne zarzuty wobec decyzji z 1964 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Słusznie uznał organ, iż nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r, co prawidłowo skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art.105§1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art.6 ust.1 dekretu z 1951 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z 1955 r. granice gospodarstw rolnych wydawało z urzędu prezydium powiatowej rady narodowej. Zgodnie z przywołaną normą kompetencyjną wspomniane orzeczenie wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. Między wydaniem orzeczenia z 1955 r. a wydaniem decyzji z 1964 r. miała miejsce reforma struktury organów administracji, dokonana ustawą z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1963 r. nr 29, poz.172). Zgodnie z art.61 ust.1 ustawy status terenowych organów administracji państwowej uzyskały wydziały prezydiów rad narodowych, które kierowały poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad. Zgodnie z art.81 ust.1 ustawy w sprawach przekazanych przez obowiązujące dotychczas przepisy do właściwości prezydiów rad narodowych właściwe były odpowiednie wydziały. Wynika stąd, iż po reformie kompetencja z art.6 dekretu z 1951 r. przysługiwała wydziałowi prezydium powiatowej rady narodowej. Zgodnie z art.13 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z 1964 r. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu były w stosunku do organów administracyjnych prezydiów rad narodowych - odpowiednie organy prezydiów rad narodowych wyższego stopnia i właściwi ministrowie. Z racji powyższego decyzję z 1964 r. wydaną przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. uznać należy za decyzję wydaną przez organ wyższego stopnia nad organem, który wydał orzeczenie z 1955 r. (z uwzględnieniem nowelizacji). Przedmiotem postępowania wszczętego z wniosku skarżącego jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji organu wyższego stopnia w odniesieniu do organu właściwego w sprawie administracyjnej regulowanej art.6 dekretu. Trafnie uznał organ orzekający w niniejszej sprawie, iż ustalenie właściwości rzeczowej do rozpoznania tego wniosku wymaga w pierwszej kolejności ustalenia właściwości rzeczowej do orzekania obecnie na podstawie art.6 dekretu, następnie na ustaleniu organu, który obecnie posiada status organu wyższego stopnia nad organ właściwym obecnie do orzekania na podstawie art.6 dekretu, w ostatniej natomiast kolejności na ustaleniu organu właściwego do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu wyższego stopnia nad organem właściwym do orzekania na podstawie art.6 dekretu. Stosując się do powyższych założeń w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż w świetle obecnego brzmienia art.6 ust.1 dekretu organem właściwym do orzekania o wykonaniu aktu nadania jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art.26 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1592 z późn.zm.) starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu, który to zarząd jest organem wykonawczym powiatu. Starosta posiada zatem status organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art.17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Żaden szczególny przepis prawa materialnego nie ustanawia organu wyższego stopnia nad starostą wykonującym kompetencje przewidziane w art.6 dekretu z 1951 r. W tej sytuacji organ wyższego stopnia należy ustalić zgodnie z generalną normą kompetencyjną ustanowioną w art.17 pkt 1 k.p.a. Wynika stąd, iż w obecnym stanie prawnym organem wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawach administracyjnych uregulowanych w art.6 ust.1 dekretu jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z kolei zgodnie z art.157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z powyższego wynika, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego jest samo kolegium. Dotyczy to również sytuacji, w której decyzja kolegium będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest decyzją wydaną przez kolegium jako organ wyższego stopnia nad którymś z organów administracji publicznej. W konsekwencji należy stwierdzić, iż w aktualnym stanie prawnym: 1) organem właściwym do orzekania na podstawie art.6 ust.1 dekretu z 1951 r. jest starosta, 2) organem wyższego stopnia nad starostą orzekającym na podstawie wskazanego wyżej przepisu jest samorządowe kolegium odwoławcze, 3) organem właściwym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego wydanej w sytuacji, w której organ ten działa jako organ wyższego stopnia nad starostą orzekającym na podstawie art.6 ust.1 dekretu z 1951 r. jest również samorządowe kolegium odwoławcze. Wskazana wyżej reguła kompetencyjna w zakresie właściwości organu właściwego do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawie z art.6 ust.1 dekretu z 1951 r. znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do decyzji wydanych po dniu 31 grudnia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie (1 stycznia 1999 r.) nowelizacji art.6 ust.1 dekretu z 1951 r., ustanawiającej właściwość starosty, ale również stanowi punkt wyjścia do ustalenia właściwości organów w niniejszej sprawie. W świetle wskazanej na wstępie dyrektywy ustalania - według obowiązujących aktualnie przepisów kompetencyjnych -właściwości organów do stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych wydanych przez organy, które w wyniku zmian w ustroju administracji bądź to przestały istnieć, bądź też posiadana przez nie kompetencja przeszła na inny organ, uznać należy, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ orzekający jako organ wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawie z art.6 ust.1 dekretu z 1951 r. (w niniejszej sprawie organem wyższego stopnia był wydział prezydium wojewódzkiej rady narodowej) będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Tym samym ocena prawna sformułowana w zaskarżonej decyzji przez organ jest trafna. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. Po pierwsze, nie można przyjąć, iż organ uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, w której rozpatrzenie to było bezwzględnie uzależnione od stwierdzenia właściwości rzeczowej organu. Zgodnie z art.19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art.156§1 pkt 1 k.p.a. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest kwalifikowaną wadą prawną, stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności. Po drugie, przywołana w skardze ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej została z dniem 1 stycznia 1998 r. uchylona przez art.9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U nr 99, poz.631). Po trzecie, w sprawie nie znajdzie zastosowania art.17 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów właściwi w sprawie ministrowie. Wywodzenie, iż na gruncie niniejszej sprawy organem wyższego stopnia w stosunku do wydziału prezydium wojewódzkiej rady narodowej jest minister jest nietrafne, albowiem, co szczegółowo omówiono wyżej, podstawą ustalenia właściwości do rozpatrzenia wniosku skarżącego są obowiązujące obecnie uregulowania kompetencyjne odnośnie stosowania art.6 ust.1 dekretu z 1951 r., nie zaś proste zestawienie rangi (szczebla w strukturze administracji publicznej) organów orzekających w przeszłości oraz istniejących obecnie. Po czwarte, zarzuty odnośnie bezprawności decyzji z 1964 r. nie mogą być, jako zarzuty co do meritum sprawy, brane pod uwagę na etapie oceny właściwości organów administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Kwestie te rozważy, w ramach merytorycznego orzekania, organ w sprawie właściwy. Tym samym skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.