IV SA/Wa 533/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone w związku z wniesieniem przez T. Z. odwołania od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2007 r. w sprawie udzielenia G. Sp. z o.o. w G. pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z instalacji znajdujących się na terenie tych (...), w G. przy ul. (...). W uzasadnieniu organ wskazał, że pozwolenie zintegrowane jest jednym z rodzajów pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, w którym organ administracji określa - podmiotowi prowadzącemu instalację - warunki korzystania ze środowiska, wynikające z wymagań ochrony środowiska, w tym w szczególności wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji, a ponadto nakłada na niego inne, związane z tym obowiązki. Minister Środowiska wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego prowadzone jest w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie Prawo ochrony środowiska, a zgodnie z art. 185 tej ustawy stronami postępowania o wydanie pozwolenia (w tym pozwolenia zintegrowanego) na wprowadzenie substancji lub energii do środowiska są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Organ wskazał również, że w związku z faktem, iż postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego prowadzone jest z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu mogą uczestniczyć na prawach strony organizacje ekologiczne, które spełniają przesłanki wynikające z art. 33 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska. Organ stwierdził, że dla przedmiotowych instalacji nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania. W ocenie organu, stroną tego postępowania jest podmiot prowadzący instalację, czyli G. Sp. z o.o. w G., a w postępowaniu uczestniczyła również organizacja ekologiczna Stowarzyszenie W. Minister wskazał, że T. Z. nie posiadał statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia Spółce pozwolenia zintegrowanego na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii z instalacji do produkcji kwasu siarkowego, Sygn. akt IV SA/Wa 533/08 kwasu fosforowego i nawozów mineralnych oraz nie doręczono mu decyzji wydanej w tym przedmiocie przez Wojewodę (...), a z treścią decyzji zapoznał się w siedzibie organu, w trybie przepisów o dostępie do informacji o środowisku. Zdaniem organu, skoro T. Z. nie był stroną postępowania, to tym samym nie miał legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji, która zakończyła to postępowanie. W skardze na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) stycznia 2008 r. T. Z. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że w decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2007 r. - w zakresie prowadzenia instalacji do produkcji kwasu fosforowego - pominięto kwestię zagospodarowania odpadów poprodukcyjnych. Organ wskazał jedynie w tym zakresie, że przedmiotowe odpady mają być transportowane na składowisko w W. Skarżący wskazał, że wspomniane składowisko sąsiaduje z jego nieruchomością i jest samowolą budowlaną. Skarżący zarzucił, że pominięcie sprawy składowiska w W. powoduje również, że nie rozważono w ogóle problemu emisji z tego środowiska, np. poprzez pylenie i odcieki do wód powierzchniowych oraz podziemnych. Skarżący podał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym pominięto możliwość udziału osób zamieszkałych w rejonie wspomnianego składowiska. Zdaniem skarżącego posiada on interes prawny i powinien być uczestnikiem postępowania dotyczącego sąsiadującego z jego gospodarstwem rolnym składowiska odpadów. Podniósł również, ze nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe składowisko oddziaływuje na otoczenie szkodliwie, w tym również na gospodarstwo skarżącego. Ponadto skarżący podał, że jego uprawnienie do występowania jako strona w postępowaniach dotyczących składowanych odpadów w sąsiedztwie należącego do niego gospodarstwa było wielokrotnie potwierdzane i uznawany on był za stronę postępowania przez Wojewodę (...), Ministra Środowiska oraz przez sądy administracyjne , np. w sprawie o sygn. akt IV SA 2276/03. W podsumowaniu skargi skarżący zarzucił, iż niezasadnie został pominięty jako strona w prowadzonym postępowaniu. Wskazał, że może uczestniczyć jako strona postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego w ramach związanych z udziałem społeczeństwa, a niezasadnie taka możliwość została przyznana jedynie organizacjom społecznym. Skarżący wskazał również, że jego uprawnienie do Sygn. akt IV SA/Wa 533/08 występowania w postępowaniu ma swoje umocowanie również w przepisach Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 09.05.2003 r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażone w sprawie stanowisko. Dodatkowo organ podał, że w świetle przepisów ustawy prawo ochrony środowiska składowisko odpadów w W. stanowi odrębną instalację względem instalacji położonych na terenie zakładu przy ul. (...) w G. i nie było przedmiotem postępowania, w którym została wydana decyzja Wojewody (...) z dnia (...) września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm . - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż podlegające ocenie Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia (...) stycznia 2008 r. ma charakter wyłącznie procesowy. Nie dotyczy zatem kwestii oceny ewentualnego wprowadzenia do środowiska szkodliwych substancji bądź oddziaływania środków chemicznych na środowisko, ale rozstrzyga problem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Sygn. akt IV SA/Wa 533/08 Decyzja Ministra Środowiska została bowiem wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., który dotyczy właśnie wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, Lex 37956). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Należy również zauważyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, lex nr 47898 oraz z dnia 27 września 2001 , I SA 2326/00, lex nr 54528) Sygn. akt IV SA/Wa 533/08 Powyższe określenie pojęcia "strony postępowania administracyjnego" nie wyklucza sytuacji, w której przepis szczególny decyduje o przymiocie strony postępowania administracyjnego. Pomimo, iż tego rodzaju regulacje znajdują się w przepisach o charakterze materianoprawnym, nie zmienia to jednak ich procesowego charakteru. Wyznaczają one bowiem krąg stron postępowania administracyjnego nie poprzez wywiedzenie interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu materialnego i powiązanego z danym postępowaniem administracyjnym, lecz poprzez zbadanie czy dana osoba posiada konkretną rolę, najczęściej w procesie inwestycyjnym, ściśle określoną w przepisie. Stwierdzić należy, że powołany przez Ministra Środowiska w uzasadnieniu decyzji z (...) stycznia 2008 r. art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Takie rozumienie strony postępowania nie wprowadza żadnych odmienności co do formy i treści załatwienia takiego odwołania (tj. wniesionego przez podmiot nie wymieniony w art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) od decyzji organu I instancji w stosunku do ogólnych reguł (por. wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 534/08, niepublikowane, także Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, Lex nr 244395), Z akt niniejszej sprawy wynika, iż dla przedmiotowej instalacji nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stroną postępowania jest podmiot prowadzący instalację , tj. G. Sp. z o.o. w G. W postępowaniu na prawach strony uczestniczyła również, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska - organizacja ekologiczna Stowarzyszenie W. Skoro zatem skarżący nie jest podmiotem prowadzącym instalację jak również wokół przedsięwzięcia nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, który obejmowałby zasięgiem nieruchomość skarżącego, nie jest on stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego G. Sygn. akt IV SA/Wa 533/08 Sp. z o.o. w G. Fakt, że skarżący posiada nieruchomość w sąsiedztwie składowiska odpadów świadczy o posiadaniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Tego rodzaju okoliczność nie może być jednak podstawą do uznania skarżącego za stronę postępowania. Z powyższych motywów postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu, co Minister prawidłowo uczynił w zaskarżonej decyzji. Niezasadnie również skarżący zarzucił naruszenie przepisów Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003, Nr 78.poz. 706). Przepisy Konwencji nie są stosowane bezpośrednio, ale są zobowiązaniem dla władz państwowych do podjęcia określonych działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które zrealizują zasady wynikające z Konwencji. Z powyższych względów zarzuty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie, zatem skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.