IV SA/Wa 533/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi L. P. prowadzącej działalność pod nazwą "I." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej L. P. prowadzącej działalność pod nazwą "I." kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lutego 2008 r. została zawarta umowa między Powiatem P. (zamawiającym) a L. P. (wykonawcą), mocą której wykonawca zobowiązał się do wykonania na rzecz zamawiającego prac geodezyjnych i kartograficznych dotyczących założenia ewidencji budynków z aktualizacją użytków gruntowych terenów zabudowanych z określonych w umowie obrębów miasta P., a zamawiający do zapłacenia określonej w umowie ceny. W dniu 20 października 2008 r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. wystawił fakturę nr [...] na kwotę 7.701,30 zł z tytułu uzyskania przez wykonawcę danych oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Starosta P. sporządził w dniu 4 marca 2010 r. upomnienie zawierające wezwanie do zapłaty faktury z dnia 20 października 2008 r. oraz odsetek od dnia 3 listopada 2008 r., doręczone wykonawcy w dniu 9 marca 2008 r., a następnie - wobec braku zapłaty - wystawił w dniu 25 sierpnia 2010 r. tytuł wykonawczy i skierował go do egzekucji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. L. P. w dniu 27 września 2010 r. wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie powyższego tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta P. działając na podstawie art. 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej "p. e. a.", uznał za niedopuszczalne zarzuty wykonawcy. Zainteresowana wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. W zażaleniu skarżąca podniosła m. in., że wziąwszy pod uwagę treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2005r. Nr 64, poz. 565 ze zm.), nie powinna zastać obciążona opłatą z tytułu uzyskania danych oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. i orzekło o uznaniu zarzutów wykonawcy za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przyczyną uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji było błędne uznanie niedopuszczalności zarzutów zamiast orzeczenie o ich niezasadności. Niemniej jednak organ odwoławczy w zakresie merytorycznym podtrzymał stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając niezasadność zarzutów wykonawcy w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25 sierpnia 2010 r. organ odwoławczy podniósł, co następuje. Przede wszystkim organ stanął na stanowisku, że skarżąca jest zobowiązana do zapłaty kwoty objętej tytułem wykonawczym. W ocenie Kolegium Odwoławczego obowiązek powyższy wynika z przepisu prawa, w tym przypadku - z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej "p. g. i k.", zaś wysokość opłaty - z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b p. g. i k. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 37, poz. 333), zwane dalej "rozporządzeniem", które zdaniem organu nie utraciło mocy w dniu 24 lutego 2007 r. w związku ze zmianą organu upoważnionego do wydania rozporządzenia. Do ustalenia obowiązku zapłaty przedmiotowej opłaty nie ma więc zastosowania ani art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. nr 64, poz. 565 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne" ani art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej "o. p.". Zgodnie z art. 3 p. e. a. nie ma więc konieczności wydania decyzji w trybie art. 21 pkt 1 pkt 2 o. p. przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Termin do wykonania zobowiązania zdaniem organu jest określony w ppkt 9.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia i stanowi, że pobranie opłaty następuje w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu, które nastąpiło w dniu 20 października 2008 r. i w tym dniu została wystawiona faktura. Od tego dnia są więc naliczane odsetki za zwłokę. Kolegium zaznaczyło, że upomnienie z dnia 4 marca 2010 r. spełnia warunki formalne określone w art. 15 ust. 1 p. e. a., gdyż zostało sporządzone w formie pisemnej i zawierało wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Podobnie tytuł wykonawczy w ocenie organu spełnia warunki formalne określone w art. 27 p. e. a. Organ podniósł, że nie został naruszony art. 7 § 2 p. e. a. w sytuacji, gdy zajęto rachunek bankowy, na który - zgodnie z informacją uzyskana przez organ - zostało przelane wynagrodzenie z tytułu wykonania przez wykonawcę usługi będącej przedmiotem umowy z dnia [...] lutego 2008 r. Wskazano, że organ nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw i rozporządzeń z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją". L. P. wniosła skargę na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w wyniku wykonania umowy z dnia [...] lutego 2008 r. pozyskała ze Starostwa Powiatowego w P. - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej posiadane przez ten urząd dane jako materiał roboczy do wykonania usług. Nie pozyskiwała jednak danych geodezyjnych w rozumieniu art. 40 ust. 3c p. g. i k., tj. nie pobierała wypisów i wyrysów opatrzonych odpowiednimi klauzulami celem ich wykorzystania do świadczenia usług na rzecz innych podmiotów. Podstawę pobierania opłat za pozyskiwanie danych geodezyjnych w rozumieniu art. 40 ust. 3c p. g. i k. stanowi art. 40 ust. 3b p. g. i k. oraz przepisy rozporządzenia. W związku z tym skarżąca zaznaczyła, powołując się także na art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, że w zakresie, w jakim geodeta wykonuje odpłatnie czynności na zlecenie podmiotu publicznego, a tak jest w niniejszej sprawie, dostęp do danych zgromadzonych w ewidencji gruntów - jako rejestrze publicznym - nie podlega odpłatności. Niezależnie od powyższego skarżąca zaznaczyła, iż tryb dochodzenia powyższych opłat, będących świadczeniem publicznoprawnym, określa art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 oraz art. 47 § 1 o. p. Starosta powinien więc najpierw na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o. p. wydać decyzję ustalającą wysokość zobowiązania i doręczyć ją skarżącej, co spowodowałoby po terminie określonym w art. 47 § 1 o. p. wymagalność zobowiązania i obowiązek skarżącej zapłaty kwoty nim objętej. Naruszenie prawa polega na niewydaniu przez Starostę P. decyzji na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o. p. i na wystawieniu tytułu wykonawczego bez wcześniej wydanej decyzji. Obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o. p. wynika z tego, że - zgodnie z art. 33 § 1 p. e. a. - przepis prawa może być podstawą egzekucji tylko wtedy, gdy określone obowiązki wynikają z niego bez potrzeby wydania decyzji. Skarżąca wskazała w tym kontekście, że z art. 40 ust. 3b p. g. i k. ani z przepisów rozporządzenia nie wynika obowiązek zapłaty kwoty objętej tytułem wykonawczym, ponieważ przepisy te nie określają terminu zapłaty, co powoduje, iż wierzytelność objęta tytułem wykonawczym (także w zakresie odsetek) jest niewymagalna, a to przesądza o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji. Ponadto skarżąca podniosła, iż tytuł wykonawczy dotyczy nieistniejącego obowiązku, ponieważ rozporządzenie straciło moc w dniu 24 lutego 2007 r. w związku ze zmianą organu upoważnionego do jego wydania. Skarżąca wskazała również na niezgodność z Konstytucją niektórych przepisów p. g. i k. oraz rozporządzenia, wnosząc jednocześnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zadanie pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.). Ponadto skarżąca zaznaczyła, że upomnienie z dnia 4 marca 2010 r. nie spełnia warunków formalnych określonych w art. 15 ust. 1 p. e. a., gdyż nie wskazało obowiązku podlegającego wykonaniu, jako że nie wskazano stosownych przepisów prawnych, a tylko fakturę wystawioną przez wierzyciela. Podobnie tytuł wykonawczy w ocenie skarżącej nie spełnia warunków formalnych określonych w art. 27 p. e. a., gdyż nieprawidłowo wskazano rodzaj dochodzonej należności oraz nieprawidłowo naliczono odsetki. Skarżąca zarzuciła także zajęcie w wyniku egzekucji prywatnego rachunku bankowego, a nie rachunku związanego z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Naruszeniem prawa było też zdaniem skarżącej naliczenie opłaty w maksymalnej wysokości przy zastosowaniu dowolnie przyjętego współczynnika oraz naliczenie jej od jednostek, które znajdowały się w ewidencji, a nie od jednostek zmodernizowanych w wyniku prac geodezyjnych. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. wydane zostały w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 18 ww. ustawy w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ drugiej instancji, który działa w granicach i na podstawie prawa w wyniku wniesienia odwołania lub zażalenia, ma obowiązek merytorycznego rozpoznania danej sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętego orzeczenia - jest ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę kwestii stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Należy wskazać, że w zażaleniu na postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r., którym uznano za niedopuszczalne zarzuty L. P., skarżąca podniosła m. in., że wziąwszy pod uwagę treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2005r. Nr 64, poz. 565 ze zm.), nie powinna zastać obciążona opłatą z tytułu uzyskania danych oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Rozpoznając sprawę Kolegium Odwoławcze bardzo lakonicznie odniosło się do tej kwestii czym naruszyło art. 11 k.p.a. i 15 k.p.a. Kolegium wskazało jedynie, że obowiązek opłaty z tytułu uzyskania danych oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego wynika z przepisu prawa, w tym przypadku - z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) i w związku z tym, do przedmiotowej opłaty nie ma zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. nr 64, poz. 565 ze zm.). Kolegium nie wskazało przy tym jaki związek ma treść art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z brakiem możliwości zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Co najważniejsze jednak, Kolegium nie zwróciło uwagi na fakt, że przepis art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne został uchylony przez art. 23 pkt 13 lit. a) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U.10.76.489) z dniem 7 czerwca 2010 r. Przepis art. 40 ust. 3b nie obowiązywał zatem w trakcie orzekania przez Kolegium jak też przez organ pierwszej instancji. Od dnia 7 czerwca 2010r. do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dodany natomiast został art. 40 ust. 3c, lecz organ nie rozważył, czy mógł on mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się w sposób wyczerpujący do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych orzeczeń w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa skutkuje - w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - wadliwością tych rozstrzygnięć. Stwierdzenie zatem przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy prowadzi do uwzględnienia skargi. W zakończeniu Sąd wyjaśnia iż nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wynika to z faktu, że Sąd nie powziął wątpliwości uzasadniających wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest obarczone wadami, które wywołały konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę Sądu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 7