IV SA/Wa 534/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2007r. Wojewody [...], działając na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 183 ust. 1, art. 188, art. 201 ust. 1, art. 202, art. 203, art. 211, art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006r, Nr 129, poz. 902 ze zm.), udzielono G. Sp. z o.o. w G. pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z instalacji do produkcji kwasu [...] i nawozów mineralnych, znajdujących się na terenie G. w G. przy ul. [...]. Dodatkowo pozwoleniem objęto instalację spalania paliw eksploatowaną w kotłowni. Wskutek odwołania wniesionego przez B. P. Minister Środowiska działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego prowadzone jest w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 185 tej ustawy stronami postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Ponadto w takim postępowaniu uczestniczyć mogą organizacje ekologiczne, jeśli wypełniły przesłanki wynikające z art. 33 ust 1 Prawa ochrony środowiska. Dla inwestycji tej nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania, zatem stronami tego postępowania jest podmiot prowadzący instalację oraz na prawach strony Stowarzyszenie W. w G. Natomiast B. P. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Sądu B. P., wnosząc jej uchylenie, jak również decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w części produkcji kwasu [...], która powoduje powstawanie odpadów, a te z kolei muszą być składowane na hałdzie w W. Zaproponował także jakie zmiany winny zostać wprowadzone do treści decyzji organu I instancji. 1 W uzasadnieniu skarżący wskazuje, że działalność G. spowodowała, że powstało składowisko odpadów w W. Oddziaływanie tego składowiska spowodowało przesiedlenie 70 rodzin, mimo tego zaczęła wzrastać zachorowalność mieszkańców okolicy oraz zwierząt. Opinia Politechniki [...] z początku lat 80. potwierdziła skażenie terenu wokół składowiska na obszarze ok. 377ha. Występują nadmierne ilości fluoru w niektórych ujęciach wody, co potwierdziły pisma Państwowego Inspektora Sanitarnego woj. [...] z 1983r. Stąd też twierdzenia zawarte w decyzji organu I instancji, że przeprowadzone badania wskazują, że hałda odpadów w W. nie jest źródłem zanieczyszczenia wód podziemnych fluorem, są niezgodne z prawdą. Dalej na początku lat 80. wyrażono zgodę na podwyższenie hałdy do 41 m i ustanowiono strefę ochronną 500 m, zaś na odległość 300 m wykupiono grunty z zabudowaniami. Obecnie na składowisku znajduje się ok. 20 000 000 ton odpadu, a wysokość hałdy sięga 45m. Zostały zerwane stosunki wodne, co znalazło potwierdzenie w zarządzeniu Państwowego Inspektora Sanitarnego z 1987r. Ludzie chorują na nowotwory, dzieci na fluorozę, badania wykazują nadmiar fluoru w moczu. Plan zagospodarowania przestrzennego z 1992r. przewidywał, że składowisko miało zostać zlikwidowane do 1995r., a zakład miał przejść na produkcję nawozów metoda bezodpadową. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...] lipca 2007r, dokonał zgodnej z wymogami ochrony środowiska wizji terenu z udziałem organizacji ekologicznych, które wskazywały, że składowisko winno zostać natychmiast zamknięte. Mimo tego Wojewoda [...] wydał w 2007r. decyzję, którą udzielił pozwolenia zintegrowanego dla produkcji kwasu [...]. Produkcja ta będzie powodować powstanie 4 500 000 ton toksycznych odpadów. Decyzja jednak nie określa w jaki sposób te odpady zostaną zagospodarowane. W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2008r. skarżący podniósł, że sądy administracyjne w wielu sprawach przyznawały mu przymiot strony i przywołał ich sygnatury. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji i podkreślając, że składowisko odpadów w W. nie było przedmiotem decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z tego względu nie było możliwe wydanie przez Sąd wyroku o charakterze reformatoryjnym w stosunku do decyzji wydanej przez Wojewodę [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z instalacji do produkcji kwasu [...] i nawozów mineralnych, jak tego żądał skarżący. Sąd bowiem nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji w ich kompetencjach i orzekaniu co do istoty. Posiada jedynie kompetencje kasatoryjne. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie może jedynie uchylić taki akt lub stwierdzić jego nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu legitymacji do kwestionowania pozwolenia zintegrowanego, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany -stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie jednakże zważyć należy, iż badane rozstrzygnięcie, co pomija zupełnie skarga, nie dotyczy wprowadzania do środowiska substancji szkodliwych, lecz posiada walor procesowy. Mianowicie Minister wypowiedział się jedynie, że B. P. nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji o pozwoleniu zintegrowanym z tego powodu, że nie posiada przymiotu strony. Stanowisko takie należy uznać za zasadne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. sygn. akt OPS 16/98, Lex nr 37956). Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. oraz przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, jeśli takowe regulują kwestię uprawnionych do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Takie rozumienie pojęcia strony nie wyklucza sytuacji, kiedy to ustawodawca w przepisie o charakterze szczególnym decyduje jakim konkretnie podmiotom przysługuje przymiot strony. Kwestie te o charakterze procesowym zostają zawarte w przepisach prawa materialnego, nie zmienia to jednak ich procesowego waloru. Wyznaczają one bowiem krąg stron postępowania administracyjnego nie poprzez wywiedzenie interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu materialnego i powiązanego z danym postępowaniem administracyjnym, lecz poprzez zbadanie czy dana osoba (fizyczna/prawna) posiada konkretną rolę, najczęściej w procesie inwestycyjnym, ściśle określoną w przepisie. Do tego rodzaju regulacji należy np. art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005r, Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Również powołany przez Ministra Środowiska art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008r, Nr 25, poz. 150) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa stanowiąc, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Takie rozumienie strony postępowania nie wprowadza żadnych odmienności co do formy i treści załatwienia takiego odwołania (tj. wniesionego przez podmiot nie wymieniony w art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) od decyzji organu I instancji w stosunku do ogólnych reguł. Tak też w analogicznej sprawie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2006r.,(sygn. akt II OSK 942/05 Lex nr 244395), gdzie uznał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt3K.p.a. Z tych też względów, skoro skarżący nie jest prowadzącym instalację, jak również wokół przedsięwzięcia nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, który obejmowałby zasięgiem nieruchomość skarżącego, nie jest on stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego G. Sp. z o.o. w G. Postępowanie odwoławcze należało zatem umorzyć, co nastąpiło zaskarżoną decyzją. Zarzuty skargi, sprowadzając się do zwalczania wysypiska odpadów [...] w W. i podnoszenia negatywnego oddziaływania tego wysypiska na zdrowie ludzi i zwierząt, w żaden sposób nie odnoszą się do istoty zaskarżonej decyzji, która jedynie odmawia skarżącemu przymiotu strony. Z tego względu nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest bezzasadna, należało ją oddalić. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.