IV SA/Wa 535/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. B. i J. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżących W. B. i J. B. solidarnie kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. i J. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] w sprawie udzielenia J. i W. L. pozwolenia wodnoprawnego na podniesienie poziomu terenu działek położonych przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie nasypu z gruntu piaszczystego do rzędnej 74,70 m npm wraz z wykonaniem drenażu rozsączającego. W uzasadnieniu decyzji podano, że w następstwie ponownego rozpatrywania wniosku J. i W. L., Starosta [...], w trakcie prowadzonego postępowania zawiadomił strony o jego prowadzeniu oraz o możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. Strony nie wniosły żadnych uwag dotyczących prowadzonego postępowania jak i warunków wydania pozwolenia wodnoprawnego. Starosta [...] po analizie posiadanych dokumentów decyzją z dnia [...] maja 2014 r. udzielił J. i W. L. pozwolenia wodnoprawnego na podniesienie poziomu terenu działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie nasypu z gruntu piaszczystego do rzędnej 74,70 m npm wraz z wykonaniem drenażu rozsączającego. W decyzji określił warunki wykonania nasypu mające na celu zabezpieczenie działek przyległych przed ewentualną zmianą stanu wód gruntowych na gruntach sąsiednich. W odwołaniu od tej decyzji W. i J. B. podnieśli, że decyzja jest dla nich krzywdząca i nie uwzględnia negatywnych skutków, które wystąpią po wykonaniu nasypu. Ich zdaniem podniesienie terenu wokół stanowiącej ich własność działki spowoduje, iż działka stanie się rowem zalewanym przez wody opadowe spływające z nasypu, ilość ciągów rozsączających i ich średnica nie gwarantuje wchłaniania i spływu wód opadowych. Ponadto w wydanej decyzji nie wzięto pod uwagę żadnego z argumentów, które były pierwotnie powodem wydania decyzji odmownej. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa Prawo wodne przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zawiera w art. 125 i art. 126. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się (art. 126 pkt. 1), jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt. 1 i 2 lub nie spełnia wymagań o których mowa w art. 125 pkt. 2, tj.: ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni (art. 125 pkt 1), ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (art. 125 pkt. 2), wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów (art. 125 pkt. 3). Organ stwierdził, że po pierwsze - wydana przez organ i instancji decyzja nie narusza ustaleń przyjętego przez Rząd na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2011 roku "Planu gospodarowania wodami w obszarze dorzecza [...]", ogłoszonego w Monitorze Polskim z 2011 roku, Nr [...], poz. [...]. Nie narusza także opracowanych założeń do warunków korzystania z wód dorzecza, będących na etapie uzgodnień i dyskusji. Po drugie - nie narusza także wymagań wynikających z innych odrębnych przepisów. Po trzecie - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dopuszcza na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] (opisanych powyżej) zabudowę zagrodową. Po czwarte - z uwagi na fakt, że działki te położone są poniżej wody 100-letniej, na wniosek W. L., dotyczący zwolnienia z zakazów wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wydał decyzję zwalniającą - zgodę na podwyższenie terenu ponad poziom w/w wody zobowiązując wnioskodawcę, w przypadku odprowadzania wód opadowych na tereny sąsiednie (art. 29 ustawy Prawo wodne) dokonanie uzgodnień z właścicielami przyległych działek. Stąd w świetle przepisów ustawy Prawo wodne brak jest podstaw do odmowy udzielenia wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla którego wydano decyzję w trybie art. 881 ust. 2 w/w ustawy. Po piąte - rzędna wysokościowa powierzchni gruntu, działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] kształtuje się w granicach 73,2 - 73,7 m npm., działki te posiadają naturalne ukształtowanie ze spadkiem w kierunku zachodnim, tj. m.in. w kierunku zlokalizowanych poniżej działek m.in. o nr ewid. [...], [...], których rzędne wysokościowe kształtują się w granicach 73,0 m npm. Po szóste - organ podkreślił, iż rozważając podnoszą w odwołaniu kwestię ewentualnego zagrożenia związanego z wystąpieniem podstopień własnej działki, jak i kwestę ewentualnego naruszenia, przez nadsypanie w/w działek, warunków stanu wody na gruntach działek przyległych, ustalił, że: - właściciele działek uprawnionych nie zmieniają istniejącego aktualnie "naturalnego" kierunku odpływu wód z podwyższanego terenu, nie odprowadzają także wód opadowych na grunty sąsiednie co powoduje, iż nie zachodzi przypadek opisany w art 29 ustawy p.w. i opisanej w decyzji Dyrektora RZGW w W. konieczności uzgadniania z sąsiadami sposobu odprowadzenia wód w ich obszar, - podwyższenie obszaru działek o nr [...] – [...] wykonane zostanie przy pomocy gruntu piaszczystego, o dobrych właściwościach filtracyjnych, zaś projektowana od strony zachodniej skarpa o nachyleniu 1 : 2 o długości (w rzucie pionowym), - 1,8 m oraz nasyp na długości około 1,0 od jego górnej krawędzi, zostaną zbudowane z bardzo dobrze przepuszczalnego materiału (żwir, tłuczeń i gruz), który przy długości drogi filtracji do 1,0 m (wysokość nasypu) spowoduje, że opad nie dopłynie powierzchniowo do zlokalizowanych poniżej działek nr [...] jak i nr [...], - kolejną przeszkodą będzie usytuowana w odległości ok. 1,0 m od podnóża skarpy nasypu podmurówka ogrodzenia działki, - jednocześnie zaproponowane w odstępach dziesięciometrowych drenaże o średnicy d 8 cm oraz spadku i = 2%o, zakończone filtrem odwrotnym spowodują sprowadzenie infiltrujących w nasyp wód do podnóża skarpy od strony wschodniej i spływ podziemny, w kierunku zachodnim, po "naturalnym" poziomie terenu. Zdaniem organu odwoławczego, przy powyższych uwarunkowaniach zaprojektowane urządzenia, mające za zadanie zabezpieczenie działek sąsiednich, spełnią swoje przeznaczenie. Jednocześnie organ zaznaczył, iż w przypadku gdyby zaszły okoliczności, które nie potwierdziłyby powyższego i wystąpiłyby szkody będące następstwem wykonanego nasypu, osoba poszkodowana może wystąpić do Starosty [...] o ustalenie wysokości odszkodowania w trybie art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W konstatacji Dyrektor RZGW w W. stwierdził, że w stosunku do decyzji Starosty [...], nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaproponowanych w projekcie oraz w decyzji pozwolenia wodnoprawnego parametrów zaprojektowanych urządzeń wodnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. B. i J. B. reprezentowani przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 par. 1 pkt 1 oraz pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 oraz art. 20 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. 2012, poz. 145 ze zm.) polegającym na tym, że organ zamiast uchylić decyzję organu I instancji a postępowanie umorzyć, utrzymał w mocy tę decyzję, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego jest wydane w pierwszej instancji zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego przez właściwego miejscowo marszałka województwa, nie zaś przez właściwego miejscowo starostę - które to naruszenie stanowi zajście przyczyny, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż z ostrożności procesowej, na wypadek niezasadności powyższego zarzutu, zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 10 k.p.a. - polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niepoinformowanie skarżących o zabraniu materiału dowodowego w sprawie, uniemożliwienie im wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż w związku z brakiem w odwołaniu innych konkretnych zarzutów, w stosunku do decyzji Starosty [...], nie znaleziono podstaw do zakwestionowania zaproponowanych w projekcie i decyzji pozwolenia wodnoprawnego parametrów zaprojektowanych urządzeń wodnych, podczas gdy skarżący w toku postępowania wielokrotnie zgłaszali uwagi i skonkretyzowane zastrzeżenia w przedmiotowej sprawie, co w przeszłości doprowadziło do wydania w dniu [...] lutego 2013 r. przez organ I instancji decyzji odmownej, następnie uchylonej decyzją z dnia [...] października 2013 r. Organ przyjął wcześniejsze uwagi i skonkretyzowane zastrzeżenia za niebyłe, co dało mu asumpt do utrzymania zaskarżonej decyzji, zamiast jej uchylenia za zasadzie art. 138 par. 2 k.p.a. celem wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) art. 7, 77, 80 oraz 107 k.p.a. - co skutkowało przyjęciem błędnych ustaleń faktycznych, skutkujących uznaniem przez organy obu instancji, że wnioskowane pozwolenie wodnoprawne nie będzie naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, wymagań określonych w przepisami prawa budowalnego oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 125 pkt 3 w zw. z art. 126 pkt 1 Prawa wodnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w przypadku uwzględnienia zarzutu z pkt 1., a w razie jego nieuwzględnienia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał nadto, iż wbrew skardze, nie doszło do naruszenia właściwości organów w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wedle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny ( Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie wszystkie podniesione są zasadne. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż słusznie jest stanowisko organu odwoławczego przedstawione w odpowiedzi na skargę, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia właściwości organów do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z treścią art. 122 ust. 2 pkt Prawa wodnego pozwolenie wodne jest wymagane na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót - na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88I ust. 2.Właściwość organów do wydania pozwolenia wodnoprawnego została określona w art. 140 Prawa wodnego, zgodnie z którym organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest starosta, a w przypadkach określonych w art. 140 ust. 2 marszałek województwa. Wprawdzie z art. 122 ust. 2 pkt 5 ustawy wynika, że marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w przytoczonym wyżej art. 122 ust. 2 ustawy, jednakże wtedy, gdy są kumulatywnie spełnione przesłanki z art. 40 ust. 3 i art. 88I ust. 2 Prawa wodnego. W przedmiotowej sprawie została spełniona tylko jedna przesłanka z art. 881 ust. 2 Prawa wodnego, gdyż wnioskodawcy legitymują się wyłącznie decyzją z Dyrektora RZGW w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o zwolnieniu na podstawie art. 88I ust.2 z zakazu wykonywania robót na obszarze zagrożenia powodzią, polegających na zmianie ukształtowania terenu działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], stąd też organem właściwym do wydania decyzji był Starosta [...]. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża uprawnienie strony do żądania, by sprawa stała się przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez dwa różnej rangi organy. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 78 Konstytucji RP, a jej istotą jest zapewnienie stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co jest ważnym elementem gwarancyjnym w stosunku do konstytucyjnej zasady proporcjonalności ( art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako od nowa, bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji ( vide: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r. III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie do treści art. 80 k.p.a. ( zasady swobodnej oceny) organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. ma się składać z dwóch części: pierwsza to uzasadnienie faktyczne, w którym powinny być wskazane fakty uznane przez organ za udowodnione, dowodowy na których organ się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; a druga to uzasadnienie prawne, zawierające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika, że organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności, bowiem nie dokonał wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, jak i wydanego w dniu [...] maja 2015 r. przez Starostę [...] pozwolenia wodnoprawnego pod względem zgodności z przepisami ustawy - Prawo wodne. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeanalizował czy dołączony do wniosku J. L. i W. L. operat wodnoprawny sporządzony w listopadzie 2011 r. przez Zespół Usług Projektowych w [...] zawiera wszystkie informacje wskazane w art. 132 ust. 2 Prawa wodnego, gdyż z lektury jego wynika, że bark w nim np. informacji, o których stanowi w pkt 2 ust.2 lit. c) i d) - stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia w stosunku do osób trzecich, jak i ustaleń wynikających z planu zarządzania ryzykiem powodziowym, o których mowa pkt 4 lit. c). Wskazać należy, że operat wodnoprawny jest dokumentem sformalizowanym co znajduje wyraz w ustawowym określeniu warunków i jego treści w art. 132 Prawo wodne. Wprawdzie organ wydający pozwolenie wodnoprawne od niektórych wymagań może odstąpić, jednak powinno być to poprzedzone ustaleniem, czy operat odpowiada wymogom z art. 132 Prawa wodnego, ze wskazaniem, od których wymagań odstąpiono, zaś w uzasadnieniu decyzji winny być wskazane przyczyny odstąpienia. Organ odwoławczy nie przeanalizował wnikliwie prawidłowości ustalonych warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego w pkt II decyzji organu pierwszej instancji. Otóż zauważyć należy, że samo określenie w ppkt 1 tego pkt II, że nasyp ma być wykonany z gruntów piaszczystych jest zbyt ogóle, gdyż powinno być dokładnie podane jakiego rodzaju mają być to grunty. Odnośnie zaś ppkt 2) - w którym podano sposób wykonania skarpy zachodniej również należałoby jaki rodzaj żwiru i tłucznia ma być w tym celu użyty. Natomiast w ppkt 4 nie określono jakiego rodzaju urządzenie zapobiegające spływowi wód powierzchniowych na działki sąsiednie ma zostać wykonane. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę również tego, że decyzja organu I instancji nie określa terminu, na który zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne, mimo że przepis art. 127 w ust. 1-5 Prawa wodnego określa na jaki czas udziela się pozwolenia wodnoprawnego. Ustawodawca tylko w przypadku pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych odstąpił od obowiązku ustalenia czasu jego obowiązywania ( ust. 5). Wobec braku przeprowadzenia dokładnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również niedostatecznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a co zasadnie zostało podniesione w skardze przez pełnomocnika W. i J. B. należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, w tym też art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art.152 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.