IV SA/Wa 537/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. U. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] września 2014 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J. U. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku na terenie działki nr [...] w obrębie W., w gminie O. Podstawę odmowy stanowił § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W ocenie organu realizacja tej inwestycji może prowadzić do zmiany stosunków wodnych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że teren na którym ma być realizowana inwestycja jest podmokły to nie można wnioskować, że realizacja inwestycji naruszy stosunki wodne. Zdaniem organu należy wykazać w jaki sposób realizacja tej inwestycji naruszy stosunki wodne. Zdaniem organu odwoławczego materiał zgromadzony w sprawie nie wystarczał do uznania, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie się wiązać z osuszaniem terenu mogącym wpływać na zmianę stosunków wodnych. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie winien rozważyć czy nie istnieje konieczność uzyskania opinii biegłego, bądź stosownej ekspertyzy w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na obszarze, którego dotyczy przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku na terenie działki nr [...] w obrębie W., w gminie O. Organ stwierdził, że w sprawie wymagane jest uzgodnienia w związku z lokalizowaniem planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], w granicach którego obowiązują przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy miejscem lokalizacji planowanego obiektu budowalnego jest północno - wschodni fragment działki nr [...], o kształcie zbliżonym do prostokąta i orientacyjnych wymiarach 32 x 30 metrów, położony przy granicy z działką nr [...] oraz drodze oznaczonej jako działka [...] obręb W. W trakcie wizji lokalnej ustalono, że w obrębie tego obszaru występują dwa rodzaje zbiorowisk roślinnych. Przeważającym zbiorowiskiem jest zespół roślinności z dominacją mozgi trzcinowej oraz udziałem turzycy zaostrzonej, psianki słodkogórz, tojeści pospolitej i ostrożenia błotnego. Gatunki te zaliczane są do hydrofitów, czyli roślin wodnych, których pączki odnawiające zimują w wodzie. Mozga trzcinowa występuje na glebach żyznych, często zalewanych, w płytkich partiach wód zarówno płynących , jak i stojących. Charakterystycznym siedliskiem turzycy zaostrzonej są tereny silnie podmokłe, brzegów stawów i jezior, nad rzekami i rowami. Może ona rosnąć w wodzie najczęściej do głębokości 30 cm. Drugim zbiorowiskiem roślinności zidentyfikowanym w granicach planowanej inwestycji jest szuwar wysoki, złożony z pałki szerokoIistnej z domieszką siedmiopalecznika błotnego, tojeści pospolitej, wierzbownicy błotnej oraz psianki słodkogórz. Dominujący gatunek szuwaru właściwego występuje najczęściej w rejonie wód stojących wolno płynących, eutroficznych. Siedmiopalecznik błotny jest gatunkiem charakterystycznym dal torfowisk, bagien moczarów, brzegów wód stojących lub wolno płynących. W trakcie wizji lokalnej ustalono, że obszar porastany przeraz szuwar wysoki posiada kształt zbliżony do trapezu, występuje w odległości ok. 19 metrów od północno - wschodniego narożnika działki nr [...] i ciągnie się w kierunku jeziora na długości ok. 39,70 metrów. Stan zastany w tracie wizji lokalnej wskazywał na silne przesuszenie obszarów planowanie inwestycji. Organ wywiódł, że skoro w granice terenu inwestycji włączono grunty umożliwiające wegetację roślin wodnych oraz charakterystycznych dla siedlisk bagiennych, to należało rozważyć, czy proces budowalny nie będzie wymagał osuszenia obszaru, a tym samym likwidowania obszarów wodno - błotnych. Organ I instancji wywodził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obszaru chronionego krajobrazu. W ocenie organu projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien uwzględniać szczególne uwarunkowania przyrodnicze, stanowiące podstawę do objęcia danego fragmentu środowiska ochroną prawną. Ewentualne umożliwienie zabudowy terenów podmokłych powinno być obwarowane stosownymi zapisami, wiążącymi organ wydający pozwolenie na budowę. Przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie. W ocenie organu projekt decyzji o warunkach zabudowy umożliwia inwestorowi realizację obiektu, na przykład po uprzednim zdrenowaniu działki, wymianie gruntu, czy też nawiezieniu nowego gruntu nasypowego. Powyższe działania skutkować będą osuszeniem terenu. W sprawie nie zachodzą także odstępstwa od zakazu zapisanego w § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia, albowiem inwestycja nie służy celom ochrony przyrody lub zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych i leśnych oraz racjonalnej gospodarce wodnej i rybackiej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. po rozpatrzeniu zażalenia J. U. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że na terenie, którego dotyczy planowana inwestycja zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 zakazuje się dokonywania zmian stosunków wodnych, a w myśl § 4 ust. 1 pkt 7 zakazuje się likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno - błotnych. Organ podkreślił, że w granice terenu inwestycji włączono grunty umożliwiające wegetację roślin wodnych oraz charakterystycznych dla siedlisk bagiennych. Organ I instancji omówił istniejące na tym terenie dwa rodzaje zbiorowisk roślinnych świadczących o istnieniu gruntów o podwyższonym poziomie wód. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ I instancji słusznie uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji koliduje z § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia, bowiem realizacją może się wiązać ze zmianą stosunków wodnych występujących na gruncie, a także likwidacją obszarów wodno - błotnych. Organ odwoławczy stwierdził, że do zmiany stosunków wodnych może dojść poprzez nawiezienie znacznej ilości ziemi na działkę, jak i wywiezienie ziemi. Powodem może być także wadliwa kanalizacja deszczowa. Do działań powodujących zmianę stosunków wodnych na gruncie zaliczyć można również wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnymi kierunkami odpływu. Podkreślono, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie gwarantuje nienaruszalności omawianego zakazu. Prace ziemne wykonywane są na budowie najczęściej przy pomocy koparek i koparko - ładowarek. Polegają one na wykopach pod fundamenty, niwelacje terenu, przygotowanie dróg dojazdowych, wykopach pod wodociągi, kable, kanalizację. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał, że realizacja inwestycji w granicach terenu podmokłego będzie uzależniona od dostosowania warunków gruntowo - wodnych do możliwości wykonania procesu budowalnego, wskutek czego może dojść do osuszania terenu i zniszczenia obszarów wodno - błotnych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest zgodny z przepisami odrębnymi, o których mówi art 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie zabezpiecza w sposób wystarczający zgodności inwestycji z ustawą o ochronie przyrody. Projekt decyzji nie gwarantuje, że realizacja inwestycji nie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych oraz zlikwidowania obszarów wodno - błotnych. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodzą odstępstwa od zakazów, gdyż inwestycja nie jest związana z ochroną przyrody lub zrównoważonym wykorzystywaniem użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarką wodną i rybacką. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. U. Skarżący przedstawił historię postępowania dotyczącego wydania decyzji w spawie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego RDOŚ w O. chce skutecznie zniechęcić inwestora do realizacji inwestycji. Nadużywa przy tym hasła zmiana stosunków wodnych. GDOŚ nie ustosunkował się zaś do żadnego z zarzutów zawartych w odwołaniu. Działania organów nie służą ochronie środowiska ale są oczywistym bezprawiem i ograniczeniem praw własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedziono. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, j.t. , zwanej dalej u.p.z.p.) regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (z wyłączeniem parków narodowych- art. 53 ust. 4 pkt 7). Inwestycja, która zamierza realizować skarżący J. U. dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku na terenie działki nr [...] w obrębie W., w gminie O. Inwestycja ma być realizowana na terenie objętym Obszarem Chronionego Krajobrazu [...], w odniesieniu do którego obowiązuje rozporządzenie NR [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] NR [...], poz. [...]). Paragraf 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia wprowadza zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, natomiast § 4 ust. 1 pkt 7 objęto zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno - błotnych. W ocenie organu uzgadniającego inwestycja, którą J. U. zamierza realizować na działce nr [...] położonej w obrębie W. może naruszyć stosunki wodne oraz doprowadzić do zniszczenia obszarów wodno - błotnych. W pierwszej kolejności należy zauważyć , że z ustalonego stanu faktycznego w sprawie nie wynika, iż na terenie planowanej inwestycji znajdują się obszary wodno - błotne. Pomimo to organ II instancji stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do likwidacji takich obszarów, co jest niezgodne z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Aby można mówić, że powyższy zakaz zostanie naruszony w pierwszej kolejności należy ustalić, czy na terenie planowanej inwestycji znajdują się obszary wodno - błotne. Z ustaleń faktycznych organu wynika jedynie, że grunty objęte wchodzące w skład pilnowanej inwestycji charakteryzują się podwyższonym poziomem wód. Przy czy w trackie przeprowadzania oględzin teren ten był przesuszony z uwagi na suche i gorące lata. Brak więc ustalenia dokładnego stanu faktycznego przesądza, ze organ przedwcześnie ustalił że realizacja planowanej inwestycji będzie naruszać zakaz płynący z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W sprawie nie ustalono także, czy realizacja tej konkretnej inwestycji spowoduje naruszenie stosunków wodnych. W aktach sprawy brak jest odniesienia się do tej konkretnej planowanej budowy. W uzasadnieniu zaś podane są okoliczności oraz przykłady działań, które ewentualnie mogą wpłynąć na stosunków wodnych na danym obszarze. Podkreślić należy, że zakaz zawarty w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nie mówi o możliwości dokonywania zmiany stosunków wodnych, lecz o zakazie dokonywania zmian stosunków wodnych. Organ winien więc wykazać, ze realizacja planowanej inwestycji spowoduje zmianę stosunków wodnych, nie zaś dywagować, że budowle co da zasady mogą prowadzić do zmiany stosunków wodnych na określonym terenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zmiany stosunków wodnych na tym terenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami zawartymi w art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. Dotychczasowe postępowanie organu narusza bowiem powołane przepisy. Po ustaleniu stanu faktycznego, organ winien rozważyć, czy zachodzi konieczność zasięgnięcia opinii biegłych w celu ustalenia czy planowana inwestycja naruszy stosunki wodne na tym terenie. Uzasadnianie zaś postanowienia winno nastąpić zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 i odnosić się do planowanej inwestycji, a nie do inwestycji w ogólności. Podkreślić należy, że takie stanowisko zaprezentował w rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenu, na którym ma być realizowana planowana inwestycja nie podlega badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Z treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, zwana dalej p.o.ś.) wynika, że między innymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. W powiązaniu z art. 53 ust 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. stwarza właściwym organom ochrony środowiska podstawy do wypowiadania się odnośnie do ograniczeń zawartych w przepisach, których zadaniem jest ochrona środowiska. Organy te są bowiem organami wyspecjalizowanymi i swoje stanowisko wypowiadają w toku obowiązkowo przeprowadzanego postępowania uzgodnieniowego. Przyjęcie stanowisko zaprezentowanego przez organ odwoławczy prowadziłoby do sytuacji przerzucenia tego obowiązku na organ główny prowadzący postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy, czyniąc tym samy bezprzedmiotowym postępowanie uzgodnieniowe. Na marginesie dodać należy, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zwarto zapisy, iż realizacja inwestycji musi być zgoda z rygorami dotyczącymi rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Co do zasady więc inwestor nie może dokonywać działań zmierzających do zmiany stosunków wodnych czy likwidacji terenów wodno - błotnych. Zadaniem zaś organu uzgadniającego było ocenić czy realizacja planowanej inwestycji zakazy takie naruszy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wskazań zawartych w powyższym wyroku, to jest w pierwszej kolejności ustali w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, a w szczególności czy na tym terenie znajdują się obszary wodno -błotne, czy realizacja planowanej inwestycjo doprowadzi do ich likwidacji, a także czy realizacja tej inwestycji naruszy stosunki wodne. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pk1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. Rozstrzygnięcie zwarte w pkt. 2 wyroku oparto o treść art. 152 p.p.s.a. o kosztach orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.