IV SA/Wa 538/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w O. na zarządzenie pokontrolne (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie zarządzenia pokontrolnego dotyczącego stosowania odpowiedniego oleju w procesie wytwarzania mas włóknistych I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...); II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej S. S.A. z siedzibą w O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 44, poz. 287 ze zm.), w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 21 listopada 2007 r. i 11 grudnia 2007 r. w zakładzie S. S. A. w O. zarządził, aby w instalacji do wytwarzania mas włóknistych i produkcji papieru stosować olej opałowy ciężki spełniający wymagania jakościowe w zakresie zawartości siarki określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U. nr 4, poz. 30), zwanego dalej "rozporządzeniem". W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] stycznia 2008 r. organ podniósł, że kontrola przeprowadzona z pobraniem próbek ciężkiego oleju opałowego ze zbiorników magazynowych mazutu pieca obrotowego i kotła sodowego wykazała naruszenie § 2 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że zawartość siarki w przeliczeniu na masę w ciężkim oleju opałowym nie może być większa niż 1 %; natomiast z pobranych próbek wynika, iż zawartość siarki w oleju stosowanym przez zakład kontrolowanej spółki wynosi 1,69% w próbce pobranej ze zbiornika pieca obrotowego oraz 1,81% w próbce pobranej ze zbiornika kotła sodowego, co stanowi przekroczenie dopuszczalnej zawartości siarki odpowiednio o 0,69% i 0,81%. Pismem z dnia 16 stycznia 2008 r. S. S. A. w O. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu pisma wskazano, że zastosowanie § 2 pkt 2 rozporządzenia nastąpiło z całkowitym pominięciem § 3 rozporządzenia, w którym zostały wymienione instalacje, które nie muszą spełniać wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki. Spółka podniosła, iż od początku kontroli podkreślała, że posiadane instalacje winny być traktowane bądź jako urządzenia technologiczne, do których w ogóle nie stosuje się przepisów rozporządzenia, bądź jako instalacje energetycznego spalania, do których ma zastosowanie § 3 pkt 3 rozporządzenia. W ocenie spółki stanowisko takie znajduje pełne potwierdzenie w znajdującym się w aktach piśmie Zastępcy Dyrektora Departamentu Energetyki Ministerstwa Gospodarki dnia [...] maja 2007 r., z którego wynika, że zarówno piec obrotowy do wypalania wapna, jak i kocioł sodowy są urządzeniami do spalania paliw podpadającymi pod § 3 pkt 3 rozporządzenia. W opinii spółki pozbawiony jest podstaw również zarzut braku decyzji na dopuszczalną emisję z komina rozruchowego kotła sodowego, ponieważ ustawa Prawo ochrony środowiska nie określa dopuszczalnej emisji dla parametrów odbiegających od normalnych, w szczególności podczas rozruchu, awarii lub likwidacji urządzenia. Emisja w warunkach odbiegających od normalnych została opisana we wniosku o pozwolenia zintegrowane, jednakże Wojewoda [...] nie ustalił w nim dopuszczalnej emisji dla tych warunków uznając, że krótki czas rozruchu oraz osiągane w jego trakcie zanieczyszczenia nie mają istotnego wpływu na środowisko i nie ma potrzeby określania dopuszczalnej emisji dla tego trybu pracy instalacji. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ odmówił uchylenia wydanego w dniu [...] stycznia 2008 r. zarządzenia pokontrolnego. W uzasadnieniu organ podniósł, że spalanie paliw może następować w instalacjach energetycznego spalania paliw o dowolnej mocy w celu produkcji energii lub wykorzystania produktów spalania bezpośrednio w procesach wytwórczych. Definicja instalacji energetycznego spalania paliw nie odnosi się więc jedynie do instalacji do produkcji energii, ale również do instalacji poniżej 50 MW i do instalacji spalania paliw do innych celów. Wskazano, iż dla przedmiotowej instalacji prowadzonej przez spółkę nie mają zastosowania przepisy § 3-4 rozporządzenia. Spalanie oleju opałowego ciężkiego odbywa się w instalacji o mocy niższej niż 50 MW, a w pozwoleniu zintegrowanym warunki dopuszczalnej emisji określono wyłącznie na podstawie prowadzonego procesu technologicznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie pokontrolne z dnia [...] stycznia 2008 r. wniosła S. S. A. w O. W uzasadnieniu skargi wskazano naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia, tj. uznanie, że spółka nie podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów objętych obowiązkiem stosowania ciężkich olejów opałowych spełniających wymagania jakościowe określone w rozporządzeniu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 k. p. a. poprzez brak podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 11 k. p. a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, art. 80 k. p. a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k. p. a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący podniósł, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie ustosunkował się do jej argumentów dotyczących wyłączenia przedmiotowej instalacji z zakresu rozporządzenia na podstawie § 3 pkt 3 rozporządzenia. Podkreślono, że w przedmiotowej instalacji ciężki olej opałowy wykorzystywany jest w dwóch urządzeniach: w kotle sodowym o mocy cieplnej 66 MW (tylko w fazie rozruchu i odstawiania z ruchu tego kotła) oraz w piecu obrotowym o mocy cieplnej 9 MW. Zaznaczono, że spółka w związku z eksploatacją instalacji uzyskała pozwolenie zintegrowane decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. z terminem ważności do dnia 27 marca 2017 r. Następnie skarżący wskazał, iż celem przepisów, zarówno prawa krajowego, jak i wydawanego przez organy Unii Europejskiej, jest obniżenie emisji dwutlenku siarki powstającego podczas spalania niektórych paliw ciekłych. Rozporządzenie określa wymagania jakościowe dotyczące zawartości siarki dla ciężkiego oleju opałowego stosowanego w instalacjach energetycznego spalania oraz rodzaje instalacji i warunki, w których stosowane będą ciężkie oleje opałowe, które nie muszą spełniać wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki. Celem dyrektywy Rady 1999/32/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. odnoszącej się do redukcji zawartości siarki w niektórych paliwach ciekłych oraz zmieniającej dyrektywę 93/12/EWG (Dz. Urz. UE L 121 z dnia 11 maja 1999 r., str. 13, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 24, str. 17) jest objęcie zakresem tej regulacji instalacji energetycznego spalania, która definiowana jest przez tą dyrektywę jako "każde urządzenie techniczne, w którym paliwo jest utleniane w celu użycia wydzielonego ciepła". Skoro implementujące dyrektywę akty prawne, tj. ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. nr 169, poz. 1200) i rozporządzenie nie zawierają definicji tego terminu, to powinien on być interpretowany w świetle znaczenia nadanego mu dyrektywą. Oznacza to, że przedmiotowa instalacja jest instalacją energetycznego spalania, w więc - co do zasady - jest objęta zakresem rozporządzenia. W ocenie skarżącego przedmiotowa instalacja należy jednak do instalacji, o których mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia, jako że nie należy do instalacji wymienionych w § 3 pkt 1-2 rozporządzenia, natomiast wartości stężeń dwutlenku siarki w gazach odlotowych pochodzących z tych instalacji nie przekraczają 1.700 mg/mu³ przy zawartości tlenu w gazach odlotowych wynoszącej 3% na jednostkę objętości tych gazów w stanie suchym. Pomiary emisji dwutlenku siarki z kotła sodowego wykazują wartości od 30 mg/mu³ do 100 mg/mu³, a z pieca obrotowego od 3,6 mg/mu³ do 70 mg/mu³. Podkreślono, iż organ dysponuje wynikami badań, które wskazują na emisję z przedmiotowej instalacji na dużo niższym poziomie niż poziom wskazany w § 3 pkt 3 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że przedmiotowa instalacja posiada pozwolenie zintegrowane, a więc spełnia warunek z § 4 rozporządzenia, nie znajduje uzasadnienia prezentowane przez organ stanowisko, że nie stosuje się do niej przepisów § 3-4 rozporządzenia. Tym samym spółka może wykorzystywać oleje, w których zawartość siarki jest wyższa niż 1%. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazano, że przedstawione przez skarżącego wyniki pomiarów emisji dwutlenku siarki z kotła sodowego i pieca obrotowego określają wartości stężeń zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza z całego procesu technologicznego. Emisja dwutlenku siarki ze spalania samego ciężkiego oleju opałowego w procesie rozpalania jest pomijana w stosunku do spalanego w instalacji ługu czarnego. Nie jest więc możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jak kształtują się wartości stężeń dla spalania mazutu. Ponadto organ podniósł, iż pozwolenie zintegrowane udzielone skarżącemu nie określa dopuszczalnej emisji gazów powstających podczas stosowania ciężkiego oleju opałowego w przedmiotowej instalacji w ciągu całego procesu technologicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone zarządzenie pokontrolne z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p. p. s. a." - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem oceny Sądu w toku niniejszego postępowania jest zarządzenie pokontrolne z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zobowiązujące S. S. A. w O., aby w instalacji do wytwarzania mas włóknistych i produkcji papieru znajdującej się z zakładzie spółki w O. stosować olej opałowy ciężki spełniający wymagania jakościowe w zakresie zawartości siarki określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia. Wydane przez organ w kontrolowanym postępowaniu zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p. p. s. a. jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne, ponieważ narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przepisy przywołanej przez organ ustawy o z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 52 § 3 p. p. s. a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k. p. a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmą wszelkie środki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jest to naczelna zasada postępowania administracyjnego, ma bowiem decydujący wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz ich przeprowadzenia. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. I tak, zgodnie z art. 77 § 1 k. p. a. organ administracji publicznej jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy tym, stosownie do art. 107 § 3 k. p. a., uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż w toku postępowania uchybiono powyższym przepisom. Stosownie do § 3 pkt 3 rozporządzenia instalacjami, w których stosowane będą ciężkie oleje opałowe, które nie muszą spełniać wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia, są instalacje energetycznego spalania, niewymienione w § 3 pkt 1 lub 2 rozporządzenia, dla których wartości stężeń dwutlenku siarki w gazach odlotowych pochodzących z tych instalacji nie przekraczają 1.700 mg/mu3 przy zawartości tlenu w gazach odlotowych wynoszącej 3 % na jednostkę objętości tych gazów w stanie suchym. Zgodnie z § 4 rozporządzenia warunkiem stosowania ciężkich olejów opałowych w instalacjach, o których mowa w § 3 rozporządzenia, jest posiadanie przez prowadzących te instalacje pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenia zintegrowanego. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała okoliczność, czy przedmiotowa instalacja należy do instalacji, o których mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia oraz okoliczność, czy prowadzący tą instalację posiada pozwolenie zintegrowane. Podnieść w związku z tym wypada, że organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym nie wyjaśnił, czy przedmiotowa instalacja należy do instalacji, o których mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia. Powinien był to uczynić, albowiem okoliczność, że w sprawie ma zastosowanie powyższy przepis, a w związku z tym zakład może stosować ciężki olej opałowy o zawartości siarki większej niż określonej w § 2 pkt 2 rozporządzenia, była podnoszona przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego i organ powinien był się do niej odnieść. Także w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie wyjaśnił przekonująco swego stanowiska, ale nawet gdyby to uczynił, to i tak zaskarżone zarządzenie kontrolne uległoby uchyleniu, gdyż w niniejszym postępowaniu sądowym Sąd bada legalność zarządzenia kontrolnego, a nie prawidłowość argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący powoływał się na wyniki pomiarów emisji dwutlenku siarki z kotła sodowego wykazujące wartości od 30 mg/mu³ do 100 mg/mu³, a z pieca obrotowego od 3,6 mg/mu³ do 70 mg/mu³. Podkreślono, iż organ dysponuje wynikami badań, które wskazują na emisję z przedmiotowej instalacji na dużo niższym poziomie niż poziom wskazany w § 3 pkt 3 rozporządzenia. Brak jest w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym jakichkolwiek odniesień do tych okoliczności. Skoro były one podnoszone przez skarżącego, a mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia, organ realizując zasadę prawdy wyrażoną w art. 7 k. p. a. powinien był odnieść się do tych zarzutów i dać im wyraz w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego stosownie do art. 107 § 3 k. p. a. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. orzekł, jak pkt 1 w sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydano na podstawie art. 200 p. p. s. a.