IV SA/Wa 540/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Asesor WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] stycznia 2005 r. sprawy ze skargi K. i M. K. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Rada Miasta S. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. odrzuciła zarzuty K. i M. K., właścicieli działek nr [...], [...] i [...] obr. [...], do projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. w rejonie ulicy [...] dotyczące: 1. przeznaczenia części nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną z usługami wraz z propozycją utrzymania dotychczasowej strefy zabudowy jako MNU2, 2. lokalizacji stacji trafo wraz z propozycją przeniesienia jej do strefy usługowej, 3. przejęcia działki nr [...] przez Miasto, wobec faktu nie zagospodarowania jej pod zmodernizowaną już ulicę [...], 4. ustalenia o naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20% wraz z propozycją odstąpienia od naliczania z powodu utraty znacznej powierzchni nieruchomości pod ulice, 5. zmiany trasy drogi 9 KUL, przedłużenia trasy drogi 6 KUL, oznaczonej obecnie symbolem 6 KUD, do drogi 7 KUL, poprowadzenia do niej ulicy prostopadłej w przedłużeniu drogi 19 KUD, 6. przeznaczenia terenu działki nr [...] obr. [...] pod zabudowę wielorodzinną. W uzasadnieniu Rada podniosła, że planowana na części nieruchomości K. i M. K. funkcja, oznaczona symbolem MN3, umożliwia realizację zabudowy jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych z zakresu usług podstawowych i rzemiosła. Funkcja MNU2 przewidziana jest dla terenu już istniejącej zabudowy usługowo - mieszkaniowej, umożliwiając jej zachowanie oraz remont i rozbudowę. Według Rady wprowadzenie wymienionej ostatnio funkcji, na obszar przeznaczony w projekcie planu pod MN3 nie jest możliwe, gdyż istotnie zmienia sposób zagospodarowania terenu, który został przez właściwe organy zaopiniowany i uzgodniony. Z kolei realizacja stacji transformatorowej w rejonie wskazanym na rysunku planu jest niezbędna w związku z planowaną, na tym obszarze nową zabudową jednorodzinną. Usytuowanie stacji zostało pozytywnie zaopiniowane przez Zakład Energetyczny W. Rada Miasta S. wyjaśniła, że działka nr [...], zgodnie z projektem planu, przewidziana jest pod ulicę zbiorczą 3 KUZ o szerokości 15 m w liniach rozgraniczających. W związku z tym Miasto nie może zrezygnować z przejęcia wymienionej działki. Odnośnie ustalonej w projekcie planu stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Rada podniosła, że jej określenie jest obowiązkiem wynikającym z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczy wszystkich nieruchomości objętych planem , bez możliwości wyłączeń. Wyznaczenie na części nieruchomości K. i M. K. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW1), wynika z zasady prawidłowego kształtowania układu przestrzennego. Obecnie jest to teren nie zagospodarowany, otoczony istniejącą zabudową jednorodzinną, wydzielony układem komunikacyjnym, zapewniającym obsługę zarówno dla istniejącej i uzupełnionej zabudowy jednorodzinnej i planowanej wielorodzinnej z możliwością kształtowania wnętrz przestrzennych wewnątrz wyznaczonego obszaru. Taka lokalizacja zabudowy wielorodzinnej wynika również z powiązania z zabudową tego rodzaju w kierunku wschodnim i założenia stworzenia ciągłego jej pasma poprzez tereny wyznaczone w projekcie planu, w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]", aż do terenów istniejących osiedli przy ul. [...]. Według Rady wyznaczona w projekcie planu trasa przebiegu drogi 9 KUL jest rozwiązaniem optymalnym, "biorąc pod uwagę podstawowe uwarunkowania, tj. powiązanie drogi 8 KUL z wyznaczonym wjazdem na projektowaną ulicę [...] Bis (2KUZ) z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania terenu oraz z wykorzystaniem nie zagospodarowanej działki gminnej nr geod. [...] obr. [...]." Rada Miasta S. zauważyła, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy, co oznacza, że Miasto S., planując, na działkach K. i M. K., określone przeznaczenie terenu, w tym tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz pod drogi publiczne, a także określając zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, nie nadużyło przysługującego mu władztwa planistycznego. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli K. i M. K. Skarżący ponowili argumenty zawarte w zarzutach do projektu planu, eksponując w szczególności kwestie dotyczące zmiany przeznaczenia funkcji działki nr [...] z mieszkaniowo - usługowej na mieszkaniową i przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zdaniem skarżących projekt planu niweczy ich zamiary dotyczące podjęcia działalności gospodarczej na działce nr [...] oraz podziału działki nr [...]. Ponadto skarżący zarzucili, że kwestionowana uchwała nie uwzględniła wyników posiedzenia Komisji Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2004 r., która uznała ich zarzuty za uzasadnione oraz, że w czasie sesji Rady w dniu [...] maja 2004 r. nie dopuszczono ich do głosu. Skarżący poruszyli też kwestie związane z weryfikacją pomiarów geodezyjnych, w celu ustalenia zmniejszenia ogólnej powierzchni nieruchomości o 270 m-, podczas postępowania podziałowego w 2000 roku, zwrotem działki nr [...], której przejęcie przez Miasto formalnie pozbawiło skarżących dostępu do ulicy [...] oraz bezskutecznym ubieganiem się przez nich o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] budynku mieszkalnego i pawilonu handlowego. Rada Miasta S. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która ma w sprawie zastosowanie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gmina, w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze objętych planem następuje, na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana między innymi poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym, określonym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym także składania zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść zarzut. Skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu wskazują na zmianę przeznaczenia tych nieruchomości z uwagi na częściową zmianę ich funkcji oraz przeznaczenie w części pod drogi, co uzasadnia ich legitymację do skorzystania ze środka wymienionego w art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z zarzutem naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez nieuzasadnione ograniczenie im możliwości korzystania z nieruchomości stwierdzić należy, iż z reguły ustalenia projektu planu naruszają interes prawny określonej grupy osób. Naruszenie tego interesu, jak zostało to wyżej podniesione, jest przesłanką dopuszczalności wniesienia zarzutu. Jednak nie każde naruszenie interesu prawnego prowadzi do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Obowiązek taki istnieje tylko wtedy, gdy owo naruszenie wiąże się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu Rada Miasta S., przeznaczając określone tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pod zabudowę wielorodzinną, pod drogi publiczne oraz urządzenia infrastruktury nie naruszyła obowiązującego porządku prawnego. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S., teren objęty projektem planu znajdował się w strefie mieszkaniowo - usługowej z dopuszczeniem wszelkiego rodzaju usług i produkcji nieuciążliwych dla otoczenia. W projekcie planu wydzielono tereny zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej w części wschodniej i północnej obszaru planu z pozostawieniem na części terenu funkcji mieszkaniowo - usługowej z uwagi na istniejące zainwestowanie. Podkreślić należy, że przeznaczenie działki skarżących oznaczonej nr [...] pod zabudowę jednorodzinną (MN3) nie pozbawia ich możliwości prowadzenia na niej działalności gospodarczej. Zgodnie z projektem planu na obszarze MN3 dopuszcza się jako przeznaczenie towarzyszące usługi nieuciążliwe z zakresu usług podstawowych i rzemiosła, wbudowane w budynek mieszkalny lub wolnostojące jako towarzyszące zabudowie mieszkaniowej. Oznacza to, że skarżący będą mogli zrealizować swe zamierzenia dotyczące wzniesienia zabudowy z przeznaczeniem jej na prowadzenie działalności gospodarczej. Dodać należy, iż skarżący dotychczas nie sprecyzowali jakiego rodzaju działalności jaką chcą prowadzić i w związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że projektowana zmiana planu niweczy ich zamierzeń. Natomiast jeżeli chodzi o lokalizację stacji transformatorowej to projekt zmiany planu wskazuje jedynie rejon w jakim ma być ona usytuowana, co zostało zaopiniowane pozytywnie przez Zakład Energetyczny W., nie przesądza natomiast o konkretnym miejscu realizacji inwestycji. Dodać należy, że w związku z planowanym powstaniem na obszarze MN3 zabudowy jednorodzinnej konieczne jest zapewnienie odpowiedniej infrastruktury. Kwestionując przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę wielorodzinną skarżący wywodzili, że takie przeznaczenie uniemożliwi dokonanie podziału działki pomiędzy dwie córki skarżących i wybudowanie na nich budynków mieszkalnych. W związku z tym stwierdzić należy, że ustalenia projektu dla obszaru MW1 przewidują podział wtórny działek pod warunkiem zapewnienia dojazdu do nowoutworzonych działek od ulic wyznaczonych w planie. Zatem skarżący po uchwaleniu planu będą mogli przeprowadzić podział działki nr [...]. Na wymienionej działce możliwe będzie także wzniesienie stosunkowo niewielkich budynków, gdyż według projektu planu przez zabudowę mieszkaniową wielorodzinną należy rozumieć budynek mieszkalny zawierający 2 lub więcej mieszkania lub zespół takich budynków, wraz z urządzeniami związanymi z ich obsługą oraz zielenią i rekreacją przydomową. Dodać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Rada wyjaśniła, że wyznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW1 wynika z zasad prawidłowego kształtowania przestrzennego i dążenia do powiązania przyszłej zabudowy z już istniejącąw kierunku wschodnim i założenia stworzenia ciągłego pasma takiej zabudowy poprzez tereny wyznaczone w projekcie planu i w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" do terenów istniejących osiedli przy ul. [...]. Takie działanie gminy mieści się w przysługującym jej, na podstawie art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnieniu do ustalania przeznaczenia terenu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta S., iż ustalenia dotyczące zabudowy wielorodzinnej MW1 i zaproponowany w nim układ komunikacyjny czynią zbędnym przedłużenie ulicy 6 KUD w kierunku południowym i ulicy 19 KUD w kierunku wschodnim. Projektowana droga 9 KUL uwzględnia istniejące na tym terenie zainwestowanie, wykorzystanie pod drogi terenów nie zagospodarowanych oraz jest powiązana z drogą 8 KUL i drogą 2 KUZ, tworząc spójny układ komunikacyjny. Należy zgodzić się z Radą Miasta S., że przyjęte rozwiązania umożliwią dostępność do całego terenu poprzez odpowiednią sieć dróg wewnętrznych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odstąpienia od naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na utratę przez skarżących znacznej części nieruchomości pod drogi należy stwierdzić, że Rada prawidłowo nie uwzględniła powyższego zarzutu, albowiem z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje obowiązek określenia w planie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Stawka ta odnosi się do całego obszaru objętego planem i ustawodawca nie przewidział możliwości dokonywania jakichkolwiek wyłączeń. Podkreślić należy, że obowiązek uiszczenia tej opłaty powstaje z chwilą łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut skarżących naruszenia procedury planistycznej, poprzez nie uwzględnienie, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, stanowiska Komisji Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska przyjętego na posiedzeniu w dniu [...] maja 2004 r. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art.18 ust. 2 pkt 8 do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta należy rozpatrywanie protestów i zarzutów wniesionych do projektu planu i przedstawienie radzie gminy protestów i zarzutów nie uwzględnionych w projekcie planu. Z kolei o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestów i zarzutów rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały (art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, iż stanowisko komisji rady ma charakter wiążący dla rady. Opinia komisji co do zasadności wniesionych protestów i zarzutów może z pewnością być pomocna przy podejmowaniu uchwały przez radę w żadnym jednak razie nie może narzucać radzie rozstrzygnięcia. Chybiony jest także zarzut pozbawienia skarżących możliwości zabrania głosu na sesji Rady w dniu [...] maja 2004 r., albowiem z wyciągu z protokołu [...] Sesji Rady Miasta S. wynika, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzona została dyskusja, w której skarżący brali udział. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące: opieszałości w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, weryfikacji pomiarów geodezyjnych i zwrotu działki [...] nie są związane z przedmiotem zaskarżenia, co zwalniało Sąd z obowiązku odniesienia się do nich. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.