IV SA/Wa 540/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 roku sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymiany gruntów - oddala skargę - IV SA/Wa 540/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. [...] mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września1979 r. w sprawie podjęcia z urzędu wymiany gruntów niezabudowanych położonych na terenie wsi M. i M. gm. M. w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,29 ha położonej we wsi M., oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] października1979 r. zatwierdzającej projekt tej wymiany. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że odwołująca się (J. F.) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji Prezydenta Miasta K. po 24 latach od zakończenia wymiany gruntów. W uzasadnieniu wniosku podała, iż w załączeniu do decyzji Prezydenta z dnia [...] września1979 r. błędnie wykazano jej działkę nr [...]o powierzchni 0,29 ha, albowiem zgodnie z aktem notarialnym nr [...]nabyła ona działkę nr [...]o powierzchni 0,3009 ha. Poza tym w wyniku wymiany gruntów w zamian za działkę nr [...] wydzielono jej działkę nr [...] o powierzchni 0,21 ha. Zdaniem odwołującej się działki te nie mogą być równoważne skoro ich powierzchnie różnią się, aż o 0,09 ha. W tym tkwi w jej ocenie rażące naruszenie prawa. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi argumentacja J. F. nie jest trafna. Wymiana gruntów niezabudowanych położonych na terenie wsi M. została przeprowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3/1968 poz. 13). Jej art. 10 stanowił, iż stan własności lub posiadania uczestników wymiany oraz powierzchnię użytków i klas gruntów określa się wg danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Zgodnie z aktem notarialnym Rep [...] J. F. a była właścicielką działki nr [...] o powierzchni 0,3009 ha położonej we wsi M. W roku 1979 przeprowadzona została modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków tej wsi. W jej wyniku założona została nowa ewidencja gruntów, która zgodnie z obowiązującymi wówczas zasadami jej sporządzania uwidoczniła faktyczny stan użytkowania bez uwzględnienia stanu prawnego nieruchomości. W wyniku tych działań przedmiotowa nieruchomość zmieniała oznaczenie na działkę nr [...] o powierzchni0,29 ha. W dacie wydania decyzji z dnia [...] września1979 r. w pozycji 38 rejestru ewidencji gruntów wsi M. J. F. wykazana była jako właścicielka działki nr. [...]. Taki stan zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów objęty został postępowaniem wymiennym. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] położona była na obrzeżach wsi w odległości około 3 km od siedliska J. F. Ze względu na klasę bonitacyjną gleb (III a i III b) określono jej wartość porównawczą na 11,84 jednostek szacunkowych. W wyniku wymiany gruntów dla zainteresowanej wydzielono równowarte grunty zamienne w działce nr [...] o powierzchni 0,21 ha w całości zaliczone do użytków rolnych klasy II o wartości porównawczej 11,55 jednostek szacunkowych położone w bezpośrednim sąsiedztwie z jej siedliskiem. Różnica wartości między gruntami należącymi do J. F. sprzed wymiany, a gruntami wydzielonymi w wyniku wymiany wynosi więc 0,29 jednostek szacunkowych, co stanowi 2,45 % wartości gruntów sprzed wymiany i mieści się w dopuszczalnej 3 - procentowej tolerancji projektowania. To zaś oznacza, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3/1968 poz. 13), oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów Dz. U. Nr 8/1968 poz. 44). Ostatni z powołanych wyżej przepisów określał, że wydzielenie w wyniku wymiany gruntów zamiennych o wyższej lub niższej wartości szacunkowej mogło być dokonane w przypadku gdy wydzielenie należnego ekwiwalentu było gospodarczo nieuzasadnione lub technicznie trudne do przeprowadzenia. Różnica wartości nie mogła jednak przekroczyć 3 % wartości gruntów posiadanych przed wymianą. W przypadku J. F. różnica w powierzchni między nowym i starym stanem wynikła stąd, że grunty zamienne wydzielono dla niej w całości w klasie II, a znajdowały się one obok siedliska, natomiast jej grunty sprzed wymiany były w przeważającej części gruntami klasy III b położonymi od siedliska w odległości około 3 km. Oznacza to - zdaniem organu - że ubytek powierzchni gruntów klasy III a i III b został zrekompensowany w tym przypadku przez wydzielenie w całości jakościowo lepszych równoważnych gruntów klasy II. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił również, że projekt wymiany gruntów okazany został wszystkim uczestnikom wymiany w tym J. F., która przyjęła go bez zastrzeżeń. Decyzję organu II - ej instancji zaskarżyła w całości J. F. wnosząc o jej uchylenie z powodu - jak to określiła - niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi podkreśliła dodatkowo, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane mimo braku przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącej błędne jest twierdzenie Ministra, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Z zawiadomienia wydanego przez Sąd Rejonowy w S. (Dz. Kw [...]) wynika bowiem, że działka nr [...] w wyniku postępowania wymiany gruntów weszła w skład działki nr [...]. W kwestii klasy gruntu uzyskanego w wyniku wymiany skarżąca podniosła, że została ona zmieniona li tylko ze względu na ową wymianę. Wcześniej te same grunty były gruntami klasy III a i IV a. Podniosła wreszcie zarzut, że jej działka przed wymianą graniczyła z drogą, podczas gdy po wymianie dostępu do drogi nie ma. W konkluzji uzasadnienia skargi stwierdziła, iż organ II - ej instancji nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego czym naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, może nastąpić jedynie w przypadku spełnienia którejkolwiek i przesłanek przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W niniejszej sprawie skarżąca sugeruje, iż wydając kwestionowane przez nią decyzje organ dopuścił się naruszenia prawa. Nie precyzuje przy tym o jakie konkretnie przepisy chodzi. Powyższe oznacza konieczność rozważenia przez Sąd czy przy wydaniu tychże decyzji doszło istotnie do naruszenia prawa i czy naruszenie to miało charakter rażący, a nadto na czym miałoby ono polegać (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Inna przyczyna ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji nie wchodzi w grę z powodów oczywistych, albowiem: 1. nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. nie dotyczyły sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, 3. nie zostały skierowane do osoby (osób) nie będących stronami w sprawie, 4. nie były niewykonalne w dniu ich wydania, 5. ich wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, 6. nie zawierały wad powodujących ich nieważności z mocy prawa. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w tym zwłaszcza tego, który dotyczy kwestionowanych przez skarżącą decyzji prowadzi do wniosku, iż nie zostały one wydane bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa. Na szczególne podkreślenie zasługuje to, iż dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy wykazanie, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa. Ustawodawca wymaga bowiem aby naruszenie to miało charakter rażący. Na tle stosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ukształtowała się utrwalona praktyka sądowa poparta bogatym orzecznictwem NSA oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W związku z ową praktyką jako oczywistość jawią się następujące tezy: 1. o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa przy ich prostym zestawieniu ze sobą (wyrok NSA z dnia 26 maja 2003 r. III SA 2347/01 - lex nr 158821), nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok WSA w W wie z dnia 4 marca 2004 r. IV SA 3121/02 - lex nr 156916). 2. nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani tym bardziej uznawanie za naruszające prawo sytuacji gdzie nie jest wyjaśnione czy do naruszenia prawa w ogóle doszło (wyrok WSA w W-wie jw.), 3. zarzut rażącego naruszenia prawa musi wunikać z przesłanek nie budzących wątpliwości, tam natomiast gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r. I SA 1506/00 - lex nr 81968), 4. rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. NSA 2998/99, lex nr 51249), 5. stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. I SA 8/98 - lex nr 47276), 6. przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 kpa. Z tego względu nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r. IV SA 912/97 - lex nr 45693). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy uznać trzeba, iż wydzielenie skarżącej w ramach wymiany gruntów działki nr [...] o powierzchni 0,21 ha zamiast działki nr [...] o powierzchni 0,29 ha nie było sprzeczne z wówczas obowiązującymi przepisami tj. ustawą z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3/1968 poz. 13), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r., w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 8/1968 poz. 44), tym bardziej że wydzielone grunty miały wyższą klasę bonitacyjną, a ich położenie było dla skarżącej korzystniejsze niż tych sprzed wymiany. Również różnica szacunkowa gruntów stanowiących działki nr. [...] i [...] mieściła się w granicach określonych w § 6 w/w rozporządzenia, albowiem nie przekraczała 3 % wartości gruntów posiadanych przed scaleniem. Zarzut skarżącej jakoby błędne było twierdzenie ministra iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zmieniła oznaczenie na numer [...] jest całkowicie chybiony. Nie przesądza o jego słuszności nawet załączone do skargi zawiadomienie Sądu Rejonowego z dnia 20 kwietnia 1995 r. Otóż istotnie wynika z niego, że działka nr. [...] weszła w skład działki nr [...], jednakże nie oznacza to, iż nie mogła ona zmienić oznaczenia (z numeru [...]na numer [...]). Trzeba przecież pamiętać, iż modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków wsi M. miała miejsce w roku 1979, zaś zawiadomienie Sądu z dnia 20 kwietnia 1995 r. dotyczyło zmian w ewidencji gruntów w roku 1994. Analizując jego treść trudno przesądzać czy operuje ono nowym, czy też wcześniejszym oznaczeniem działek gruntu. Brak jest również racjonalnych przesłanek pozwalających na twierdzenie, iż klasa tego samego gruntu zmieniała się tylko dlatego, że objęto go wymianą. Klasa bonitacyjna gleby jest bowiem jej swoistą cechą niezależną od stosunków własnościowych, posiadania, użytkowania, oraz czynności natury prawnej których jest przedmiotem. Trzeba wreszcie pamiętać i o tym, że z akt sprawy wynika, iż projekt wymiany gruntów był znany skarżącej i że przyjęła go bez zastrzeżeń. Podnoszenie po ponad 20 - u latach, że jedna z jej działek w następstwie wymiany utraciła dostęp do drogi nie jest argumentem, który można byłoby oceniać w aspekcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani nawet w aspekcie naruszenia prawa w ogóle. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest przepis art. 151 ppsa.