IV SA/Wa 542/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz G. K. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących jego dotychczasową własność. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi publicznej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy [...], na terenie miasta: [...] i [...] oraz gmin: [...],[...],[...],[...], obejmując nią m.in. działki nr: [...] o pow. 0,0076 ha, nr [...] o pow. 0,0781 ha i nr [...] o pow. 0,0490 ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz G. K. w kwocie 182.532, 00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0076 ha, nr [...] o pow. 0,0781 ha i nr [...] o pow. 0,0490 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 28 stycznia 2011 r. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. G. K. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] jako wydanej z naruszeniem prawa. Wnioskodawca wskazał, że zakwestionowana decyzja narusza w szczególności przepisy art. 47 i art. 48 kodeksu cywilnego, poprzez błędne przyjęcie, że budynki i inne urządzenia mogą być przedmiotem innych praw niż prawo własności przysługujące właścicielowi gruntu, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przyczyną nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem przepisów art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także przepisów art. 46, art. 47 i art. 191 k.c. Organ nadzoru stwierdził, że na wycenianej nieruchomości w dniu odjęcia prawa własności znajdowała się stacja benzynowa. Tymczasem w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność G. K., pominięty został fakt zabudowania przedmiotowej nieruchomości stacją benzynową. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją podniósł, że w toku postępowania administracyjnego G. K. nie kwestionował faktu, że na mocy zawartej przez niego umowy najmu, składniki budowlane w postaci stacji benzynowej i jej urządzeń stanowią własność najemcy. Nie zakwestionowano przy tym wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, która nie obejmowała składników budowlanych i nie złożono odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Wobec uzyskania przez ww. decyzję waloru ostateczności, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił na rzecz G. K. odszkodowanie oraz odszkodowanie na rzecz najemcy za składniki budowlane. Wskazano przy tym, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z mocy art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wstąpił w prawa najemcy w zakresie rozwiązania umowy najmu, co wiązało się z obowiązkiem wypłaty odszkodowania najemcy za straty poniesione wskutek rozwiązania umowy. Wskazano też, że brak sprzeciwu G. K. co do wypłaty odszkodowania na rzecz najemcy oznacza, iż w sposób dorozumiany wyraził on zgodę na taki sposób zakończenia umowy najmu. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęte prawo własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] października 2010 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. J., posiadającą uprawnienia nr [...]. Wobec wewnętrznych rozbieżności w operacie co do stanu nieruchomości, w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniu [...] grudnia 2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy rzeczoznawca poinformował, że składniki stacji benzynowej nie zostały uwzględnione w operacie, ponieważ zostały objęte odrębną wyceną na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewodę [...], że wszystkie składniki (w tym stacja benzynowa) nieruchomości zostały wykupione przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2010 r. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju odszkodowanie nie zostało ustalone prawidłowo ponieważ w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej , a także w dniu uostatecznienia się tej decyzji na części przejętej nieruchomości znajdowała się stacja benzynowa, zatem pominięto wartość części składowych gruntu. Zgodnie zaś z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. -Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., poz. 93 ze zm.) nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Stosownie zaś do art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Natomiast w myśl art. 48 Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili ich zasadzenia lub zasiania. Z kolei art. 192 Kodeksu cywilnego statuuje zasadę superficies solo cedit, która ma charakter normy iuris cogentis. Zatem wszystko, co jest trwale z gruntem związane, staje się własnością właściciela nieruchomości gruntowej i dzieli los prawny gruntu. W ocenie organu nadzorczego Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalającą na rzecz G. K. odszkodowanie w kwocie 182.532,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0076 ha, nr [...] o pow. 0,0781 ha i nr [...] o pow. 0,0490 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], z rażącym naruszeniem art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, i art. 46, art. 47 i art. 191 k.c. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest niezgodne z prawem; b) art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 46, art. 47 i art. 191 k.c., co skutkowało ustaleniem tego odszkodowania w zaniżonej wielkości, w sytuacji gdy odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia tych nieruchomości zostało ustalone w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy; d) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazując na powyższe zarzuty GDDKiA wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowi negatywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie strony skarżącej odszkodowanie za nieruchomość jak i jej części składowe zostało ustalone w sposób prawidłowy oraz wypłacone na rzecz osób uprawnionych. Strona podniosła, że właściciel nieruchomości nie kwestionował na żadnym etapie postępowania administracyjnego sporządzonego operatu szacunkowego, jak również nie stawił się na rozprawę administracyjną, nie zaskarżył decyzji Wojewody [...] w postępowaniu odwoławczym, a także nie kwestionował faktu zawarcia pomiędzy dzierżawcą, a skarżącym umowy w przedmiocie odszkodowania z tytułu zwrotu nakładów poczynionych na części gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 21 maja 2015 r. uczestnik postępowania G. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 3 czerwca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zawarła z dzierżawcą gruntu umowę (akt notarialny), na podstawie której nabyła od dzierżawcy wierzytelność w postaci nakładów na działkach uczestnika postępowania G. K. Pełnomocnik uczestnika postępowania podał, że wartość nakładów została ustalona przez biegłego na kwotę ponad 4 milionów złotych. Ta kwota została wypłacona dzierżawcy. Podniósł, iż wątpliwa jest kwestia zdolności Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do zawarcia umowy nabycia wierzytelności z tytułu nakładów od dzierżawcy gruntów. Wskazał, iż umowa notarialna została zawarta [...] czerwca 2010 roku, a zatem przed wszczęciem postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz G. K. w kwocie 182.532, 00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0076 ha, nr [...] o pow. 0,0781 ha i nr [...] o pow. 0,0490 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej. Zatem organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym miał ocenić, czy zakwestionowana przez wnioskodawcę decyzja nie została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 - 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem rozpatrzenia jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji, ale także zachowanie przepisów procedury administracyjnej i dopiero wówczas ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jego wydania. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do stwierdzenia, że zasadnie Minister Infrastruktury i Rozwoju (a wcześniej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) uznał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym w/w decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, i art. 46, art. 47 i art. 191 k.c. Prawidłowo zatem organ nadzoru przyjął, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało co stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji Wojewody. Przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na Skarb Państwa w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej. Decyzję o ustaleniu odszkodowania wydano więc na podstawie art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.), dalej: zwanej dalej specustawą. Przepisy te stanowią, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wobec tego zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu kiedy zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne, czyli w dniu 3 kwietnia 2009 r. W tej dacie ukształtowana została, tak od strony przedmiotowej jak i podmiotowej, treść stosunku prawnego odpowiedzialności odszkodowawczej. Do istotnych elementów tego stosunku należą: strona zobowiązana do zapłaty odszkodowania, strona uprawniona do żądania zapłaty odszkodowania oraz przedmiot roszczenia, to jest kwota odszkodowania. Te trzy elementy istotne omawianego stosunku prawnego powstają z chwilą przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa i podlegają ustaleniu w decyzji wydawanej na podstawie art. 12 ust. 4a specustawy. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 tej ustawy. Skoro zatem z chwilą, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, to ustalanie odszkodowania powinno nastąpić wobec tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwzględnieniem - oczywiście - dotychczasowych właścicieli danej nieruchomości i według stanu nieruchomości na dzień 3 kwietnia 2009 r. Brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że uprawnionym podmiotem do otrzymania odszkodowania był w tej sytuacji dzierżawca gruntu, z którym łączył go stosunek obligacyjnym z dotychczasowym właścicielem nieruchomości. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu oraz osobie, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Brzmienie powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że trybem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą w związku z realizacją inwestycji drogowej jest procedura administracyjna, w szczególności przesądza o tym wyżej powołany art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. W świetle powyższych uwag prawidłowa jest ocena organu nadzoru, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.