IV SA/Wa 543/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska, Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2008 roku sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego P. Spółka jawna z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę - IV SA/Wa 543/08 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].01.2008 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]04.2007 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W swym uchylonym rozstrzygnięciu Wojewoda w oparciu o sporządzony raport oddziaływania na środowisko uzgodnił dla inwestora - Gospodarstwa Rolnego P. Spółki Jawnej z siedzibą w L. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na chowie lub hodowli trzody chlewnej w ilości 450,4 DJP, planowanego na działce nr [...] w M, w związku z przebudową istniejącej, nieużytkowanej fermy (dawniej PGR). W uzgodnieniu tym zawarł trzy warunki. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się grupa mieszkańców zamieszkujących budynek położony w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonej inwestycji na działce nr [...] w M. (blok nr [...]). Zażalenie to zawierało wykaz mieszkańców tego bloku z podaniem imion, nazwisk oraz adresów. Figurowali tam m. in. M. i R. K.. Zażalenie to nie było przez nikogo podpisane. Minister zatem w trybie art. 64 § 2 Kpa wezwał M. i R. K. uznając, iż tylko oni spośród mieszkańców bloku nr [...] są stroną tego postępowania do podpisania zażalenia. W efekcie ten brak formalny został usunięty przez M. i R. K. w zakreślonym terminie. Minister uznał argumenty podniesione w zażaleniu za zasadne. Wydając postanowienie kasatoryjne zauważył, że zamierzona inwestycja należy do wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Wydanie jej poprzedza przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, obejmujące m. in. uzgodnienie warunków realizacji tego przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska w myśl art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.). W ocenie Ministra przedłożony raport oddziaływania na środowisko zamierzonego przedsięwzięcia został sporządzony nierzetelnie i nie może być uznany za miarodajny dowód w sprawie. W dokumentacji założono, że instalacje służące do chowu lub hodowli świń na fermie nie będą wymagały pozwolenia zintegrowanego, ponieważ przewiduje się 450 stanowisk dla macior oraz 1950 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, a więc mniej niż wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26.07.2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących spowodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. nr 122, poz. 1055). W ocenie Ministra należy jednakże mieć na uwadze regulacje rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2.09.2003 r. w sprawie utrzymania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarczych (Dz. U. nr 167, poz. 1629), przy określaniu liczby stanowisk dla maksymalnej, potencjalnej obsady świń na fermie. Minister zauważył, iż zapisy raportu są niejasne w zakresie wskazania systemu hodowli. Nie wiadomo, czy inwestor zamierza zastosować wyłącznie system bezściółkowy, czy też częściowo ściółkowy (str. 5, 17, 42 raportu) i nie wspomina w raporcie o oborniku. Minister wykazał również na nieścisłości raportu odnoszące się do relacji rocznego zużycia wody w projektowanym gospodarstwie (9 855 m3), które byłoby niższe niż roczna ilość wytworzonej gnojowicy (wg raportu 11 000 m3), co w rzeczywistości nie jest możliwe. Raport ten nie reguluje również kwestii odprowadzania wód opadowych. Jeśli miałyby być odprowadzane systemem kanalizacyjnym, stanowiłyby ścieki, a raport powinien zawierać dane na temat odbiornika ścieków i ich ilości. Kwestię tę reguluje zdawkowo zapis pkt 5.2.9 raportu. Minister podkreślił także, iż ferma ta częściowo usytuowana jest na terenie strefy pośredniej ujęcia wody w M. Należało zatem w raporcie przeanalizować wprowadzone zakazy obowiązujące na terenie strefy pośredniej. Od nich uzależnione są bowiem prace adaptacyjne planowane do wykonania na fermie, jak m. in. wykonanie wykopów, własnego ujęcia wody, wprowadzanie ścieków opadowych do ziemi. Także kwestia gospodarowania odpadami nie została w raporcie dostatecznie ujęta, nie uwzględniono bowiem odpadów pasz oraz weterynaryjnych, nie wskazano miejsc magazynowania odpadów oraz nie omówiono sposobu postępowania z odpadami. Również w części oddziaływań akustycznych zamierzonej inwestycji na środowisko raport zawiera wiele braków. Minister zarzucił także brak przeprowadzenia analizy przewidywanych oddziaływań tego przedsięwzięcia pod kątem emisji substancji do powietrza, w tym emisji w okresie eksploatacji substancji złowonnych : amoniaku i siarkowodoru. W raporcie nie zamieszczono obliczeń poziomów substancji w powietrzu, którymi należy objąć tereny sąsiednie, do których inwestor nie posiada tytułu prawnego. W ocenie Ministra organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien dysponować czytelnym załącznikiem graficznym, obrazującym oddziaływanie tego zamierzenia na poszczególne elementy środowiska. W obecnej sytuacji trudno zatem jednoznacznie stwierdzić, że projektowana ferma nie będzie powodowała przekraczania standardów jakości środowiska. We wniesionej skardze Spółka Jawna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie pkt 6 ppkt 8b załącznika do rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji mogących spowodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. nr 122, poz. 1055) poprzez jego bezzasadne zastosowanie, podczas gdy przewidywana ilość stanowisk dla świń wskazuje, iż unormowanie to nie ma w sprawie zastosowania. Nadto zarzuciła bezpodstawne wykreowanie strony żalącej się poprzez bezzasadne wezwanie M. i R. K. do podpisania zażalenia, którego nie wnieśli. Rozwijając pierwszy z zarzutów wskazała, że § 25 - 33 rozporządzenia z dnia 2.09.2003 r. w sprawie utrzymania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarczych (Dz. U. nr 167, poz. 1629) określa minimalne warunki utrzymania świń, a zapewnienie lepszych warunków hodowanym zwierzętom jest dopuszczalne. Rozwijając drugi zarzut Spółka podniosła, że zażalenie wnieśli mieszkańcy bloku nr [...] a nie M. i R. K. Stroną natomiast są państwo K., a nie mieszkańcy bloku nr [...]. Decyzja organu odwoławczego rozpoznająca zażalenie podmiotu nieuprawnionego dotknięta jest więc wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. W ocenie strony skarżącej fakt nadania zażalenia przez M. i R. K. nie mógł oznaczać, iż to oni je składają. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśnił, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26.07.2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących spowodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. nr 122, poz. 1055) parametry stanowiące kryterium wymagalności pozwolenia zintegrowanego odnoszą się do możliwości produkcyjnych instalacji, a więc do liczby stanowisk dla zwierząt. W niniejszej sprawie jednak zastanawiające jest, iż łączna pow. tuczami wynosząca 9270 m2 jest wielokrotnie większa niż wymagana przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2.09.2003 r. w sprawie utrzymania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarczych (Dz. U. nr 167, poz. 1629), co nakłada konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Mając bowiem na względzie ochronę środowiska należałoby dążyć do racjonalnego wykorzystania powierzchni budynków i minimalizowania zanieczyszczonej powierzchni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa. Na wstępie należy podkreślić, że zamierzona inwestycja należy do wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że sporządzenia raportu wymagają chów i hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Podczas, gdy inwestor zamierza (wg złożonej deklaracji) prowadzić chów i hodowlę świń o obsadzie 1950 stanowisk dla świń o wadze powyżej 30 kg oraz 450 stanowisk dla macior, co daje 450,5 DJP (str. 18 raportu). Jako inwestycja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko w myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.- zwanej dalej Poś/jej realizacja jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody. Wydanie takiej decyzji w myśl ust. 3 art. 46 Poś wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Obejmuje ono m. in. uzgodnienie warunków realizacji takiego przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska w myśl art. 48 ust. 2 pkt 1 Poś. Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 Poś, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Poś, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z dyspozycją art. 47 wspomnianej ustawy, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu. I wreszcie — w myśl art. 56 ust. 2 powołanej ustawy — w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii; wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko; 6) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 Poś - stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Mając zatem na uwadze fakt, iż inwestycja ta należy - jak już wspomniano - do wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko trzeba uznać, iż niewątpliwie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, a co za tym idzie uprzedniego uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska, którym wówczas był właściwy wojewoda (art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a Poś). Konieczność uprzedniego uzyskania dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest zatem uzależniona od tego, czy jest to zarazem instalacja wymagająca pozwolenia zintegrowanego. Nawet gdyby nie była to taka instalacja decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach trzeba będzie, ze wskazanych przyczyn, przed jej realizacją uzyskać. Stąd ustalenia zmierzające do stwierdzenia, czy istotnie projektowana instalacja nie spowoduje znacznego zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26.07.2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących spowodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. nr 122, poz. 1055), a więc nie wymaga pozwolenia zintegrowanego - zostaną pośrednio uczynione właśnie w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla jej realizacji. Będzie to w szczególności związane z wymogiem wynikającym z art. 52 ust. 2 Poś, który stanowi, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami, jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze trafność ustaleń Ministra w zakresie oceny przedłożonego raportu oraz wykazane przez niego uchybienia tego raportu stwierdzić należy, iż organ odwoławczy w oparciu o posiadany materiał dowodowy nie mógł jednoznacznie wywieść, iż w świetle obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ przepisów - istniały podstawy do uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej zapisanej w art. 7 Kpa, poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego - art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa. Postanowienie uzgadniające Wojewody [...] tym wymogom nie czyniło za dość, bezkrytycznie przyjmując ustalenia nierzetelnie sporządzonego raportu. Zważywszy zatem, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Minister trafnie zastosował art. 138 § 2 Kpa, wskazując jednocześnie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo należy jedynie zauważyć, iż ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy pozwolą pośrednio przesądzić, czy inwestycja ta stanowiąca instalację wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego w myśl art. 201 i następnych Poś. Jest to jednakże sprawa odrębna, nie mająca wpływu na konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla tego zamierzenia, a uprzednio stosownego uzgodnienia. Trafnie zaznaczył także Minister, iż obecnie organem I instancji badającym tę sprawę będzie marszałek województwa, w oparciu o art. 378 ust. 2a Poś w zw. z art. 19 pkt 8 lit. b i art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 25.07.2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań (Dz. U. nr 175, poz. 1462 ze zm.). Przechodząc do drugiego z zarzutów skargi nie można podzielić przekonania strony skarżącej, iż zażalenie wniósł podmiot nieuprawniony. Złożone ono zostało przez mieszkańców budynku usytuowanego na działce nr [...] w M., którzy z imienia i nazwiska wymienieni byli na jego drugiej stronie, a wpłynęło przed uostatecznieniem się postanowienia Wojewody [...] z dnia [...]04.2007 r. Nie była to więc zarówno sytuacja uregulowana w art. 64 § 1 Kpa, pozwalająca na pozostawienie zażalenia (podania) bez rozpoznania, jak i pozwalająca przyjąć, iż nikomu z wymienionych w zażaleniu nie służy przymiot strony tego postępowania. W zaistniałej sytuacji brak podpisów należało potraktować jako brak formalny i w trybie art. 64 § 2 Kpa wezwać do jego usunięcia, zakreślając 7 dniowy termin. Minister tak też uczynił, a M. i R. K. figurujący wśród mieszkańców wymienionych na drugiej stronie zażalenia podpisali je w zakreślonym terminie. Należy zaznaczyć, że żadna ze stron postępowania nie kwestionowała posiadania przez nich statusu stron. Pozwalało to więc na merytoryczne rozpoznanie złożonego zażalenia. Ze wskazanych przyczyn zatem także i ten zarzut strony skarżącej nie mógł zostać uznany za trafny. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.