IV SA/Wa 544/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P.K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2013r. (nr [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr [...], położonej we wsi S., w gminie P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Burmistrz Miasta i Gminy P. pismem z dnia [...] lipca 2013r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o uzgodnienie zmodyfikowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr [...], położonej we wsi S. w Gminie P., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się przed Burmistrzem Miasta i Gminy P. od 2011r. i uprzednio przygotowany projekt decyzji podlegał ocenie organów ochrony środowiska w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Planowany obiekt budowlany miał zostać zrealizowany na wschodniej części nieruchomości skarżącego, położonej poza pasem 100 metrów od Jeziora K., na gruncie rolnym, oznaczonym w ewidencji symbolem Lz-R, klasa VI - grunty zadrzewione i zakrzewione. W toku postępowania ustalono, że grunt ten jest obecnie niezabudowany, pokryty wyłącznie warstwą zaoranej gleby. Inwestor usunął posadowione na nim drzewa w 2012r., następnie zlikwidował zwartą, nisko rosnącą roślinność (tzw. ruń), a teren osuszył tworząc na nieruchomości zbiorniki (rowy) w celu gromadzenia wody. Na zachodniej części nieruchomości skarżącego, sąsiadującej z Jeziorem K. oraz od strony drogi pozostał pas zadrzewień, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził, że zabudowa nieruchomości skarżącego, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (budynek mieszkalny jednorodzinny) naruszy zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 3, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...], poz. [...]). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Na tej podstawie prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości skarżącego. Organ uzgadniający podkreślił, ze inwestycja jest zaplanowana w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], którego walory przyrodnicze i krajobrazowe podlegają szczególnej ochronie. Zdaniem organu odwoławczego, posadowienie na wschodniej części nieruchomości skarżącego, która sąsiaduje z terenem podmokłym budynku mieszalnego jednorodzinnego narusza zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, określony w § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...]. Niewątpliwie bowiem, realizacja inwestycji budowlanej, kilka metrów od obszaru podmokłego wymaga osuszenia terenu sąsiadującego z terenem inwestycji. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska inwestycja narusza ponadto zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, określony w 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...]. Skoro teren przeznaczony pod inwestycję jest obecnie zakwalifikowany w rejestrze gruntów jako grunty rolne (R V i VI) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz-R), to posadowienie na nim zabudowy mieszkaniowej, nierozerwalnie związanej z likwidacją roślinności, spowoduje niedopuszczalne likwidowanie i niszczenie roślinności o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Według organu odwoławczego, planowana inwestycja narusza również zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 6 tj. zakaz dokonywania zmiany stosunków wodnych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że budowa domu jednorodzinnego doprowadziłaby do naruszenia wymienionych zakazów, co więcej naruszenie tych zakazów przez inwestora już nastąpiło. Inwestor bowiem, w trakcie postępowania uzgodnieniowego (w 2012r. toczyło się "pierwsze" postępowanie o uzgodnienie warunków zabudowy, zakończone postanowieniem z dnia [...] października 2012r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy) podjął czynności niedozwolone przepisami rozporządzenia Wojewody [...], zmierzające do rozpoczęcia procesu budowlanego, sprzeczne z wymienionymi zakazami. Z protokołów wizji lokalnych, przeprowadzonych przez organ w dniu [...] czerwca 2011r. i w dniu [...] sierpnia 2013r. oraz załączników do protokołów (fotografii) wynika, że teren inwestycji uległ znacznemu przeobrażeniu. P.K. dokonał niwelacji terenu działki planowanej pod inwestycję (nawiózł piach celem uformowania zjazdu na działkę oraz wyrównania brzegów jeziora), usunął zadrzewienia i zakrzewienia na niej występujące, podjął czynności zmierzające do odwodnienia tego terenu. P.K. zaskarżył ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zakwestionował stanowisko organu odnośnie tego, że planowana inwestycja narusza § 4 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 rozporządzenia Wojewody [...]. Skarżący zarzucił ponadto organowi, że nie był uprawniony do oceny, czy realizacja inwestycji będzie wiązała się koniecznością osuszenia terenu. P.K. zarzucił również organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 k.p.a.) przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących nieruchomości. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na nieruchomości nr [...], położonej we wsi S., w gminie P., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia następują w trybie art. 106 kpa. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) zalicza się obszary chronionego krajobrazu. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zabudowa nieruchomości skarżącego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie jest dopuszczalna z uwagi na zakazy obowiązujące na obszarze chronionego krajobrazu określone w § 4 ust. 1 pkt 3, pkt 6 i pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (pkt 3), dokonywania zmian stosunków wodnych (pkt 6) oraz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych (pkt 7). Nie jest sporne, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], będącego, jak już powiedziano, jedną z form ochrony przyrody. Ten teren podlega szczególnej ochronie, ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach oraz możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Według § 4 ust. 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]) na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] zabrania się m. in.: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (pkt 3), dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka (pkt 6), likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych (pkt 7). Należy przyjąć, że wymienione zakazy zostały określone w rozporządzeniu w sposób rozłączny, co oznacza, że naruszenie któregokolwiek z nich stanowi dostateczną podstawę do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w takiej sprawie. Trzeba przypomnieć, że wbrew zarzutowi skargi, organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie odmawiające uzgodnienia planowanej inwestycji na trzech, a nie czterech podstawach – zakazach określonych w § 4 ust. 1 pkt 3, pkt 6 i pkt 7 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że inwestor w związku z planowaną budową usunął z działki przeznaczonej na tę inwestycję rosnące tam drzewa i zieleń, wykopał rowy gromadzące wodę, wyrównał brzeg jeziora. Skarżący w toku postępowania ustaleń tych nie kwestionował i podnosił, że usunięcie drzew i krzewów miało na celu uporządkowanie jego nieruchomości. Sąd stwierdza, że działania skarżącego, naruszyły zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 3, pkt 5 i pkt 7 rozporządzenia. Wycięcie roślinności, likwidacja obszaru wodno-błotnego (przez osuszenie) oraz prace ziemne w obrębie Jeziora K., przed uzyskaniem uzgodnienia stanowiącego przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy należy, według Sądu, potraktować jako przygotowania do inwestycji naruszające wspomniane zakazy i potwierdzające tym samym stanowisko organów co do tego, że planowana inwestycja (budowa) również narusza te zakazy. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że organ uzgadniający nie jest uprawniony do oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie będzie powodować konieczność osuszenia terenu zlokalizowanego kilkanaście metrów od planowanej inwestycji, trzeba zauważyć, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, ze inwestor wykonał czynności zmierzające do odwodnienia terenu. W tej sytuacji zarzut skargi, dotyczący naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 k.p.a.) przez niewyjaśnienie, czy teren inwestycji jest terenem podmokłym, nie jest uzasadniony. Zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez organ § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody [...], również nie jest uzasadniony. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jak już powiedziano, miał bowiem podstawy do stwierdzenia, że zabudowa nieruchomości skarżącego narusza zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 3, 6 i 7 rozporządzenia. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji odnośnie tego, że prace ziemne, dokonane przez skarżącego, trwale zniekształciły rzeźbę terenu (§ 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Już tylko na marginesie trzeba dodać, że zdaniem Sądu organ I instancji, w uzasadnieniu postanowienia, błędnie interpretuje zasady (przesłanki) wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości, określone w przepisie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...]. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że ten przepis formułuje dwie niezależne przesłanki wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości. Obie te przesłanki mają różne zakresy odniesienia. Pierwsza odnosi się do obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w równorzędnych dokumentach planistycznych. Druga natomiast do terenów w ten sposób niezabudowanych, bo do uzupełnień zabudowy. Wymagania określone w ramach pierwszej i drugiej przesłanki wzajemnie się więc nie dopełniają, nie pozostają ze sobą w związku funkcjonalnym i dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, że muszą być spełnione łącznie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 938/14, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.