IV SA/Wa 545/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym aktem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2017 r., o odmowie wydania na rzecz Spółdzielni w [...], zwanej dalej "Spółdzielnią", zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w procesie odzysku, polegającego na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego, na działce ew. nr [...] w gminie [...]. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, przywołano treść art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.). Wskazano, że - zgodnie z tym przepisem - właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy zamierzony sposób nimi gospodarowania mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Podniesiono, że - w trakcie dotychczasowej działalności, realizowanej przez Spółdzielnie w zakresie wypełniania tego samego wyrobiska - ujawniono szereg nieprawidłowości. Wiązały się one z naruszaniem warunków wykonywania praw z uprzedniego zezwolenia - udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2008 r (zmieniona orzeczeniem tego organu z [...] września 2012 r.). Powołano wyniki szeregu kontroli wychodząc, że ujawnione naruszenia warunków zezwolenia prowadziły do poważnych zagrożeń dla środowiska. Spółdzielnia, tolerująca trwające od lat zaniedbania - traktująca je jako nieistotne, nie jest podmiotem wiarygodnym. Nie ma podstaw do przyjęcia, że istotne nieprawidłowości nie będą się powtarzały. W takiej sytuacji udzielenie ponownego zezwolenia nie jest możliwe, wobec treści powołanego wcześniej art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. W skardze podniesiono, że organ administracji mylnie ocenił, jakoby istotnie naruszono warunki uprzedniego zezwolenia. Natomiast w zakresie, w jakim miało to faktycznie miejsce, nie mogło stanowić zagrożenie dla środowiska. Wywodzono, że samo stwierdzenie obecności metali ciężkich czy wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w deponowanych w wyrobisku odpadach nie stanowi naruszenia konkretnych warunków uprzedniego zezwolenia. Z kolei stopień zanieczyszczenia ziemi nie jest znaczny - umożliwia wykorzystanie gleb dla celów rolnych (nie nadają się wyłącznie do produkcji roślinnej na przetwory i produkty dla dzieci) i odpowiada warunkom przewidzianym dla klasy C, pod kątem jednego z zanieczyszczeń, zaś co do pozostałych wskaźników dla - A, wedle warunków nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165 poz. 1359). Zalecenie kruszenia gruzu, przed jego zdeponowaniem, formułowane przez organy kontroli, nie znajduje z kolei uzasadnienie potrzebami ochrony środowiska. Podniesiono, że Spółdzielnia prowadzi wiele działań przyjaznych dla środowiska, zaś określony uchybienia nie mogą być traktowane jako istotne. Z kolei kontynuowanie działalności w danym zakresie jest istotne z punktu widzenia interesu ekonomicznego Strony skarżącej. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając niższą sprawę organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, zakreślające przesłanki odmowy wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skutkowało to brakiem prawidłowego wyjaśnienia, czy - w rozpoznawanej sprawie - występują istotnie przesłanki dla nie uwzględnienia wniosku Spółdzielni. Błędnie uznano, jakoby hipoteza art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach obejmował także sytuację, gdy przeciwko udzieleniu zezwolenia przemawiają szczególne względy, dotyczące samego podmiotu, który miałby prowadzić na jego podstawie działalność. Przy ustalaniu treści normatywnej wskazanego przepisu należy mieć na uwadze także pozostałe regulację danego aktu normatywnego. Trzeba wobec tego wskazać, że - w świetle art. 47 tej samej ustawy - gdy posiadacz zezwolenia narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości (ust. 1) a po jego bezskutecznym upływie cofa zezwolenie bez odszkodowania (ust. 2). Natomiast – w myśl ustępu 7 wskazanego artykułu - nie wydaje się zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jeżeli wniosek dotyczy uprawnień podmiotu objętych decyzja o cofnięciu zezwolenia a nie minęły 2 lata od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. Zestawienie brzmienia art. 46 ust. 1 z art. 47 ust. 7 uzasadnia konstatację, że prawodawca w drugiej z przywołanych norm ustanowił dodatkową przesłankę, gdy nie jest możliwe uzyskanie zezwolenia. Stanowi ona lex specialis wobec katalogu przesłanek odmowy, wymienionych w art. 46 ust. 1. W art. 47 ust. 7 prawodawca wyraził regułę, że gdy określony podmiot narusza warunki pozwolenia sankcją jest jego obligatoryjne cofnięcia (zapis art. 47 ust. 1 i 2 ma brzmienie kategoryczne) i uniemożliwienie jego ponownego uzyskania przez konkretnie ustalony ustawą czas - 2 lata. Nie sposób w takiej sytuacji uznać, aby te same przesłanki mogły z woli prawodawcy stanowić podstawę dla odmowy wydania zezwolenia, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 1, gdzie nie zakreślono żadnego terminu, w którym zezwolenie może być ponownie uzyskane. Przesłanka wskazana tym przepisem dotyczy więc wyłącznie sytuacji, gdzie wydaniu zezwolenia sprzeciwiają się względy obiektywne – gdy sam wnioskowany proces przetwarzania odpadów, o ile zezwolenie zostałoby nań wydane, skutkowałoby wystąpieniem zagrożeń, opisanych w art. 46 ust. 1 pkt 1, niezależnie od tego czy warunki ustanowione w zezwolenia byłyby zachowywane. Odmienne są natomiast przesłanki orzekania wobec treści art. 47 ust. 7. Tam przeszkodą dla uzyskania zezwolenia są konkretne, uprzednie zdarzenia, związane z wcześniejszymi działaniami czy zaniechaniami po stronie podmiotu, ubiegającego się o kolejne zezwolenia, gdy uprzednie - wobec nieprzestrzegania jego warunków - zostało mu cofnięte i nie upłynął okres, w którym ponownie nie może być ono uzyskane. Przenosząc powyższe rozważania na realia rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że powoływaną przesłanką odmowy wydanie zezwolenia na rzecz Spółdzielni były podnoszone przez organ nieprawidłowości w ramach korzystania z uprzedniego zezwolenia, z czym wiązano równocześnie określone zagrożenia dla środowiska. Strona skarżąca podnosiła z kolei, jakoby mylnie oceniono, że doszło do istotnych naruszeń warunków zezwolenia, oraz nie występowało realne zagrożenie środowiska. Wobec powyższych uwarunkowań kwestie te nie mogą mieć jednak znaczenia w rozpatrywanej sprawie. O ile faktycznie naruszano warunki zezwolenia to – niezalenie, na ile rodziło to zagrożenie dla środowiska - zastosowanie mogły znaleźć wyłącznie regulację szczególne, zamieszczone w art. 47 ust. 7, wedle zasady lex specialis derogat legi generali. O ile natomiast Spółdzielni nie cofnięto zezwolenia, co winno byłoby nastąpić w myśl art. 47 ust. 1 i 2, o ile zachodziły do tego przesłanki (okoliczności takiej nie przywołuje organ), to w niniejszym postępowaniu – w przedmiocie wydania kolejnego zezwolenia - brak jest podstaw do oceny, czy były ku temu podstawy. Przede wszystkim dlatego, że nie może mieć to żadnego znaczenia dla wyniku mniejszej sprawy. Przedmiotem ocen jest w niej ustalenie, czy prowadzenie działalności - na warunkach, zakreślonych we wniosku o uzyskanie zezwolenia, lub sformułowanych z urzędu - nie będzie powodowało m.in. skutków, określonych w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Organy orzekające w obu instancjach w ogóle się tymczasem do tej kwestii nie odniosły, koncentrując się na ocenie, czy – wobec dotychczasowych zdarzeń - można przewidywać, że Wnioskodawca będzie naruszał warunki zezwolenia, o które się ubiega. Jak wskazano wcześniej nie może mieć to znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. W takiej sytuacji następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego, wobec błędnej wykładni przepisu, określającego przesłanki odmowy wydania zezwolenia - art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, w następstwie odczytania jego znaczenia z pominięciem treści normatywne art. 47 ust. 7 tego samego aktu - prowadziło także do naruszenia przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Nie ustalono mianowicie, czy faktycznie występują przesłanki odmowy wydania zezwolenia. Rolą organu w danym postępowaniu może być wyłącznie tak precyzyjne określenie warunków zezwolenia, aby możliwa była skuteczna kontrola wypełniania przez Spółdzielnie zakreślonych w nim warunków. W razie ich naruszania organ właściwy do jego wydania musi procedować w myśl art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Ponieważ analogiczną wadliwością były dotknięte orzeczenia organów obu instancji, mając na uwadze potrzebę rozpatrzenia sprawy - przy właściwie ustalonym stanie prawnym - w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), wyeliminowano z obrotu także decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2017 r. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w pkt 2 sentencji, wydano wobec treści art. 200 ustawy. Zasądzono zwrot do organu wpisu, wniesionego przez Spółdzielnię. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym wyroku.