IV SA/Wa 547/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi - oddala skargę - IV SA/Wa 547/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].02.2009 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...].10.2008 r. w zakresie nadania błędnego tytułu zamierzonej inwestycji jako przebudowy drogi wojewódzkiej oraz podania błędnego kilometrażu i określił ją jako rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] E. – T. – P. na odcinku od km [...] do km [...], a w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymał w mocy. Minister rozpatrywał tę sprawę na skutek odwołania wniesionego przez B. H., której działka nr [...] objęta została przedmiotową inwestycją. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę w jej całokształcie oraz odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, iż kontrolowana decyzja wydana została z zachowaniem zarówno wymogów wynikających z prawa materialnego, jak i procesowego, szczegółowo stanowisko swe uzasadniając. Potwierdził, iż trafnie wydano ją na podstawie ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - określanej dalej specustawą (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w wersji uwzględniającej nowelizację dokonaną w dniu 10.09.2008 r. ustawą z dnia 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - określanej dalej ustawą zmieniającą (Dz. U. nr 154, poz. 958). Wskazał, iż art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 25.07.2008 r. nakazywał zastosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakonczonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie. Postępowanie to zostało wszczęte przed dniem 10.09.2008 r., zatem decyzję organu I instancji z dnia 14.10.2008 r. wydano w oparciu o przepisy obowiązujące do dnia 10.09.2008 r. Zmiany nazwy i kilometrażu tej inwestycji dokonano zaś na podstawie pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. skierowanego w trakcie postępowania odwoławczego. Zarząd wniósł o dokonanie tego uściślenia zaznaczając m. in., że skoro zamierzone roboty budowlane, objęte dokumentacją projektową, wymagają zmiany granic pasa drogowego to stanowią rozbudowę drogi, a nie przebudowę (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Organ odwoławczy nadmienił także, iż sugerowana przez odwołującą się interpretacja art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 25.07.2008 r. 1 jest błędna. Przepis ten bowiem odsyła do stosowania przepisów dotychczasowych wyłącznie w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę. W ten sposób stworzono inwestorom mającym już decyzję lokalizacyjną możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a więc procedowania na podstawie przepisów dotychczasowych. Z tego też względu zarzut braku zamieszczenia zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji na stronie internetowej Urzędu Gminy T. (art. 11a oraz 11 f ust. 3 wprowadzonych do specustawy ustawą zmieniającą) nie może być uznany za trafny, jak podkreślił Minister. Zastosowanie znajdowały bowiem przepisy dotychczasowe, a nie nowe, wprowadzone ową nowelizacją. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa, poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co mogło prowadzić do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, odnośnie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków - Minister uznał go za bezzasadny. Stwierdził, iż opinia ta w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. g specustawy wymagana jest w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Dokumentacja załączona do wniosku przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. zawiera pozytywną opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. z dnia [...].04.2007 r. Obowiązkiem organu było zaś ustalenie, czy dołączono ją, czy też zastosowano "milczącą akceptację" w oparciu o art. 5 ust. 2 specustawy. We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie : * art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej; * art. 11a specustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, poprzez jego niezastosowanie; * art. 11f ust. 3 specustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, poprzez brak zamieszczenia zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji na stronie internetowej Urzędu Gminy T., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; * art. 7 i 77 § 1 Kpa, poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co mogło prowadzić do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zarzuty sprecyzowano w sposób tożsamy z wywodami odwołania. Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, iż zakres treściowy art. 6 ust 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, przy interpretacji przyjętej przez organ pokrywałby się, za każdym razem, prowadząc do stosowania przepisów dotychczasowych, podczas gdy winny 2 znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy nowe. Nadto zaznaczył, iż w jego ocenie, skoro skarżąca powoływała się na niemożność zabudowy swej działki objętej tą inwestycją ,z uwagi na brak akceptacji ze strony konserwatora zabytków, który uznał, iż należy zapewnić ochronę konserwatorską miejscowości K., to obecnie w niniejszym postępowaniu konserwator nie mógł pozytywnie zaopiniować owej rozbudowy drogi, bez przeprowadzenia uprzedniego studium konserwatorsko-krajobrazowego. Odmienne stanowisko konserwatora wyrażone w innym postępowaniu powinno prowadzić, w ocenie skarżącej do ustalenia, czy z tego punktu widzenia do wniosku załączono wymaganą opinię. Brak takich ustaleń narusza art. 77 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż pełnomocnik skarżącej błędnie zinterpretował art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy zmieniającej, wywodząc w efekcie, iż w niniejszej sprawie należało stosować przepisy nowe, wprowadzone w wyniku owej nowelizacji, dokonanej ustawą zmieniającą. Nie jest to stanowisko trafne, bowiem 3 wolą ustawodawcy było, aby do wszystkich spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli do 10.09.2008 r. stosować przepisy dotychczasowe, a więc przewidujące konieczność najpierw uzyskania decyzji lokalizacyjnej drogi, a następnie pozwolenia na budowę. Nowe uregulowania miały więc zastosowanie do spraw wszczętych dopiero po wskazanej dacie. Wymaga bowiem podkreślenia, iż nowelizacją specustawy z 2008 r. wprowadzono zmianę, polegającą na zastąpieniu wskazanych dwóch decyzji jedną- tj. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednocześnie dla tych stanów prawnych, w których inwestor do wskazanej daty uzyskał już decyzję lokalizacyjną dla danej drogi, a więc nie wypełniających hipotezy art. 6 ust. 1 wprowadzono ust. 2 tego artykułu stanowiący, iż dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem 10.09.2008 r. została już wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi - stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc są podstawy do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Prawodawca wyraźnie więc określił, iż przepisy nowe znajdą zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu 10.09.2008 r., a nie spraw, w których decyzję lokalizacyjną wydano po tym dniu. Nie budzi więc żadnych wątpliwości, iż do niniejszego postępowania dotyczącego przedsięwzięcia drogowego, wszczętego wnioskiem inwestora z dnia [...].07.2008 r., w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe, a więc m. in. art. 7 ust. 2 normujący zasady informowania o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. W tym czasie stanowił on, iż : Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji. Trafne są więc wywody organu odwoławczego, iż dokonano skutecznych zawiadomień o wydaniu decyzji obu instancji. W owym czasie, z uwagi na podstawy do zastosowania przepisów dotychczasowych, nie było przesłanek do żądania 4 umieszczenia informacji o wydaniu owej decyzji na stronie internetowej Urzędu Gminy T.. Jak trafnie wywiódł Minister, o wszczęciu niniejszego postępowania, jak i wydaniu decyzji lokalizacyjnej I instancji, zawiadomiono w formie obwieszczeń w Wydaniu Ol. Gazety W., a więc w gazecie lokalnej, skierowanej do ograniczonego terytorialnie obszarem województwa w. kręgu odbiorców. Informacje te wywieszone były także w Urzędzie Gminy w T.. Nadto zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi wysłano dotychczasowym właścicielom na adres określony w ewidencji gruntów. Podniesiony zatem zarzut braku zamieszczenia zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji na stronie internetowej Urzędu Gminy T., który to wymóg przewidywały art. 11a w zw. z art. 11f ust. 3 tej wprowadzonych do specustawy ustawą zmieniającą, nie może być uznany za trafny. Podkreślenia wymaga także, iż skarżąca zawiadomiona została o wydaniu tej decyzji lokalizacyjnej i skorzystała z możliwości wniesienia odwołania, a obecnie skargi do Sądu Administracyjnego. Wszystkie pozostałe wymogi, wynikające z obowiązujących przepisów prawa również zostały spełnione, co skrupulatnie w swym rozstrzygnięciu opisał organ odwoławczy. Nie można podzielić także i tego zarzutu skargi, iż nieprawidłowa była opinia konserwatora zabytków z dnia [...].04.2007 r., dołączona przez inwestora do wniosku. Fakt, iż skarżąca uprzednio usiłowała zabudować swą działkę i na przeszkodzie temu stało wpisanie wsi K. do rejestru zabytków jako układu ruralistycznego K. nie jest jednoznaczne z tym, iż owa rozbudowa drogi wojewódzkiej z punktu widzenia konserwatorskiego nie była możliwa. Nie są to inwestycje tożsame, jakkolwiek realizowane być miały na obszarze podlegającym tej samej ochronie konserwatorskiej. Fakt, iż planowana zabudowa działki budynkiem mieszkalnym, lub jego rozbudowa może naruszać zachowany układ ruralistyczny podlegający prawnej ochronie, burząc to założenie, nie przesądza o tym, iż skutek taki wywoła także zamierzona na tym odcinku inwestycja drogowa. Należy dostrzec odmienność tych inwestycji, inne ich funkcje i sposób realizacji. Wskazany brak tożsamości owych przedsięwzięć nie pozwala przedłożonej opinii zarzucić dowolności i bezzasadności. Organ odwoławczy, spotykając się z podniesionym zarzutem, zobowiązany byłby zażądać uzupełnienia tej opinii wówczas, gdyby z jej treści wynikało, iż sporządzona została w zupełnym oderwaniu od podstaw objęcia ochroną konserwatorską tego obszaru. W opinii tej jednakże wyraźnie wskazano, iż podstawą jej wydania jest fakt wpisania obszaru wsi K. do rejestru zabytków jako układu ruralistycznego 5 K.decyzją z dnia [...].04.1990 r. nr rej. [...]. Uznano jednakże, iż kolizja zamierzonej inwestycji z celami ochrony konserwatorskiej tego obszaru przejawiać się będzie w konieczności usunięcia wielu przydrożnych drzew. Doprowadzi to do poważnych i niekorzystnych zmian krajobrazu kulturowego Wysoczyzny E., którego niezwykle ważnymi elementami są właśnie nasadzenia przydrożne. Stąd w tej opinii uzgadniającej nałożono na inwestora obowiązek pozyskania gruntów pod nowe nasadzenia przy drodze nr [...], "w bezpiecznej odległości od skrajni projektowanej jezdni". Tak jednoznaczna opinia uzgadniająca organu specjalistycznego, pozwalała organowi głównemu na przyjęcie wynikających z niej zaleceń, zwłaszcza wobec konieczności uzgadniania z organem konserwatorskim działań na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego (w tym przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę). Sąd dostrzega uchybienie organu odwoławczego w stwierdzeniu, że jego rola sprowadza się jedynie do przyjęcia opinii dołączonej do wniosku lub ustaleniu, iż nastąpiła "milczącą akceptację" w oparciu o art. 5 ust. 2 specustawy. Jeśli przedłożona z wnioskiem opinia budziłaby wątpliwości, nie była jednoznaczna, wówczas organ główny byłby zobowiązany do wyjaśnienia jakie właściwie stanowisko zajmuje w sprawie organ specjalistyczny, którym w tym wypadku był Wojewódzki Urząd Zabytków w O. Delegatura w E.. Skoro jednakże sytuacja taka nie zachodziła, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a okoliczności sprawy nie obligowały organu odwoławczego do żądania uzupełnienia tej opinii. Nie można więc uznać za trafny zarzut skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa, poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co mogło prowadzić do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie, nie stwierdza innych uchybień kontrolowanej decyzji lokalizacyjnej. Zauważa także, iż z uwagi na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. o dokonanie uściślenia owej decyzji lokalizacyjnej, istniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody W. z dnia [...].10.2008 r. w zakresie nadania błędnego tytułu zamierzonej inwestycji jako przebudowy drogi wojewódzkiej oraz podania błędnego kilometrażu, a następnie i prawidłowego orzeczenia w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skoro zamierzone roboty budowlane, objęte dokumentacją projektową, wymagają 6 zmiany granic pasa drogowego, to stanowią rozbudowę drogi, a nie jej przebudowę, jak wynika z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. 7 Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.