IV SA/Wa 548/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi G. S. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej i udzielania informacji o sposobie użytkowania budynków i lokali oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również jako: "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania G. i W. małż. S., dalej zwanych "skarżącymi" od decyzji Starosty [...] nr [...] nakładającej na skarżących obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej i udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynków i lokali dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że skarżący pismem z 31 stycznia 2014 r. wnieśli o zmianę użytku gruntowego na działce [...] położonej w obrębie [...] gm. [...], ponieważ podczas prac związanych z modernizacją gruntów nieprawidłowo dokonano zmiany użytku z gruntów rolnych zabudowanych na tereny mieszkaniowe. Do wniosku nie została dołączona żadna dokumentacja geodezyjna. Starota [...] decyzją z października (brak daty) 2014 r. nr [...] nałożył na G. i W. małż. S. obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej i udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynków i lokali dla tej działki. Skarżący wnieśli odwołanie podnosząc zarzut, że ich wniosek dotyczy zmierza do powrotu do poprzednich zapisów ewidencyjnych. Dokonana w czasie modernizacji zmiana użytków jest niezgodna ze stanem faktycznym. Na działce znajduje się budynek mieszkalny drewniany i budynek inwentarski służący za magazyn. Dokonane zmiany w ewidencji gruntów nastąpiły w ich ocenie z naruszeniem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w szczególności art. 11 ust. 1. Organ II instancji, powołując art. 22 ust. 1 i 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010, poz. 1287 ze zm.), dalej zwanej "Pgik" stwierdził, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów może być dokonana z urzędu lub na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Żądając zmian, wnioskujący, zgodnie z art. 22 ust. 3 tej ustawy, obowiązany jest przedłożyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne lub inne niezbędne do wprowadzenia zmian Gdy ich nie złoży, organ jakim jest starosta może w drodze decyzji administracyjnej nałożyć na ten podmiot obowiązek ich opracowania w przypadku gdy stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w ewidencji gruntów a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013, poz. 1409 ze zm.), dalej zwanej "P.b"; udostępnienia dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej o której mowa w art. 3 pkt 13 i 14 P.b, jeżeli jest to niezbędne do ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących budynku lub działki; udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynków i lokali. W przypadku uchylania się od tych obowiązków, następuje egzekucja tego obowiązku w drodze wykonania zastępczego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2012, poz. 1015). Z akt wynika, że Starosta [...] nie dysponuje danymi, których ujawnienia żądają wnioskodawcy. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi II instancji wadliwe rozpatrzenie wniosku poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przedmiotem tego wniosku było wprowadzenie nowych zmian w ewidencji gruntów podczas gdy skarżący domagali się przywrócenia poprzedniego zapisu w ewidencji gruntów. Organ zakresem wniosku był związany. Ponadto zarzucili naruszenie art: - 7 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sprawy przy uwzględnieniu interesu strony, w tym nie przeprowadzenie oględzin; - 9 K.p.a. poprzez nałożenie kary za złożenie wniosku podczas gdy opracowanie takiej dokumentacji jest kosztowne i narusza ich stan posiadania. W dniu złożenia wniosku nie istniały przepisy pozwalające na nałożenie na stronę obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej. W związku z tym przepisy te zastosowano niezgodnie z prawem; - art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się o zebranych dowodach; - art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez brak ze strony organu próby zebrania niezbędnych dokumentów umożliwiających dokonanie zmian w ewidencji, mimo że organ posiada wykwalifikowany aparat urzędniczy i stosowne dokumenty geodezyjne; - art. 81 K.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się skarżących o zebranych dowodach a tylko w takiej sytuacji okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną; -art. 8 i 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak daty na decyzji, nienależyte uzasadnienie poprzez dokonanie wyłącznie powtórzeń z uzasadnienia decyzji organu I instancji, wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów polegających na zmianie użytku na działce skarżących bez podstawy prawnej tj. z naruszeniem art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji w której grunt ten był i jest nadal użytkowany wyłącznie dla celów produkcji rolniczej i brak jest przesłanek wskazujących na istnienie podstawy do zmiany użytku na zabudowę "B". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymujący argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja mimo, że doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, ostatecznie odpowiada prawu. Organy rozstrzygały sprawę przede wszystkim na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 Pgik stanowi, że ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 ustawy). Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określone są w rozdziale 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z art. 20 ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia wynika obowiązek zachowania ewidencji w stanie aktualności. Stosownie do § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynikało, że na tym terenie była prowadzona modernizacja gruntów. W trakcie tych czynności skarżący nie kwestionowali ustaleń poczynionych w trakcie prac geodezyjnych. Swój wniosek złożyli w dniu 31 stycznia 2014 r. t.j. po ustawowym 30 dniowym terminie przewidzianym w art. 24a 12 ust. 9 Pgik. na składanie zarzutów do danych ewidencyjnych (termin upływał 30 sierpnia 2013 r.). W związku z tym organ w sposób zgodny z art. 24 a ust. 12 Pgik. potraktował ten wniosek jako wniosek o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków. Na mocy zmiany art. 22 ust. 3 Pgik, ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2014, poz. 897), która weszła w życie 12 lipca 2014 r. wyposażono starostę w prawo do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej na podmiot o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych w przypadku ustalenia że stan nieruchomości jest inny niż w tej bazie ujawniony. Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych a zatem nowe przepisy obowiązują od daty wejścia ich w życie - 12 lipca 2014 r. Czyni to niezasadnym zarzut związany z brakiem możliwości stosowana przepisów nowych. Wbrew temu co wywodzi skarga, organ we własnym zakresie dokonał oceny dostępnych danych ewidencyjnych i map a nadto przeprowadził kontrolę w terenie. Na jej podstawie, co wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2014 (k 30 akt adm.), ustalił, że na działce o nr ew. [...] znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek inwentarsko-gospodarczy murowany o wym. 17,9 x 6,5 m składający się z 2 pomieszczeń użytkowany obecnie tylko jako budynek gospodarczy. W pomieszczeniu po kuchni letniej znajdują się narzędzia gospodarcze a drugim pomieszczeniu skład desek i opału oraz sprężynówka konna. Natomiast w wyniku prac podczas modernizacji gruntów funkcja budynków została ustalona jako: budynek o pow. zabudowy 116 m2 – mieszkalny jednorodzinny i budynek o pow. zabudowy 117 m2 – pozostałe niemieszkalne oraz teren zabudowy działki z oznaczeniem "B" – tereny mieszkaniowe. W związku z tym organ prawidłowo, nie mając innych możliwości, poza badaniem map i ewidencji i oględzinami w terenie, uzyskania danych niezbędnych do rozpoznania wniosku, nałożył w trybie art. 22 ust. 3 Pgik na skarżących obowiązek opracowania stosownej dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji danych ewidencyjnych. Przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego z modernizacji utworzyło nowy stan ewidencyjny. Nie ma w takiej sytuacji możliwości "powrotu" do poprzednich zapisów ewidencyjnych bez przedłożenia przez wnioskodawców nowej dokumentacji geodezyjnej na podstawie której zostałoby wykazane, że obecny stan ewidencyjny jest niezgodny ze stanem rzeczywistym. Skarżący mogli tego rodzaju zarzuty podnosić w toku postępowania modernizacyjnego a skoro tego nie czynili muszą sami wykazać błędy ewidencyjne (o ile takie są). Tym samym nie zasadne są zarzuty wadliwie odczytanego a następnie rozpoznanego wniosku. Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 10 K.p.a. w zakresie nie umożliwienia stronie zapoznania się z dokumentami postępowania administracyjnego i wypowiedzenia sią na temat zgromadzonych przez organ dowodów i zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie braku daty orzeczenia. Mimo tego Sąd uznał, że naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania nie miało wypływu na treść rozstrzygnięcia a strona nie wykazała jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia tym bardziej, że miały tego rodzaju uchybienia. Jak wynika z akt strona uczestniczyła w postępowaniu, o czym świadczą pisma z 25 lutego 2014 r., czy odwołanie z 31 października 2014 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. 2012, poz.270), Sąd uchyla decyzję gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym wypadku, naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy a strona ostatecznie skorzystała z przysługujących jej praw do złożenia odwołania i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W toku całego postępowania, począwszy od wniosku, strona powoływała się na te same argumenty faktyczne, co uzasadnia także twierdzenie o braku wpływu wyżej stwierdzonych uchybień na treść rozstrzygnięcia. Zarzuty natury finansowej (koszt sporządzenia operatu) nie mają wpływu na treść decyzji. Nie można podzielić także zarzutów naruszenia art. 7, 9, 77 § 1 i 4 Kpa. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczności wynikające z akt stanowiły podstawę ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, który nie powala na dokonanie wnioskowanych przez skarżących zmian danych w ewidencji gruntów bez uzyskania nowej dokumentacji geodezyjnej. Ocena dokonana przez organy w tym zakresie i wyrażona w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji, choć nieco lakoniczna jest wystarczająca. Odnosząc się do braku daty w decyzji organu I instancji, choć jest to błędem to jednak, wobec doręczenia tej decyzji stronie należy przyjąć za datę jej wydania datę wysłania decyzji stronie a więc 13 października 2014 r. W tej bowiem dacie najpóźniej organ tę decyzję sporządził i podpisał. Zarzut naruszenia art. 81 K.p.a. nie został ostatecznie przez skarżących sformułowany poprzez wskazanie jaka okoliczność faktyczna jest kwestionowana przez stronę. W związku z tym Sąd nie może się do tego zarzutu odnieść. Wskazać nadto należy, że decyzja ta nie przesądza w żadnym razie o tym czy zostaną dokonane wnioskowane zmiany. Gdy skarżący dostarczą odpowiednie dokument na podstawie których organ będzie mógł ustalić okoliczności inne niż te wynikające z obecnych zapisów ewidencyjnych, wyda w tym przedmiocie kolejną decyzję merytoryczną. W związku z powyższym, skoro Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.