IV SA/Wa 55/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2007 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia (...) maja 2007 roku odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowo-usługowego ( budynek hotelowy sieciowy oraz dwa budynki mieszkalne wielorodzinne) na działce ew. nr (...) w obrębie (...) przy ul. (...) na terenie Dzielnicy W. w m. W. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i podniósł, iż organ pierwszej instancji przeprowadził analizę wyznaczonego obszaru w sposób ogólny i nieodpowiadający wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo jednakże zastrzeżenia budzi sama analiza w zakresie odnoszącym się do sposobu wyznaczenia istotnych parametrów dla inwestycji. Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji winien uzupełnić analizę poprzez ponowne wyznaczenie wskaźników, zaś sposób ich wyliczenia i podstawę prawną wynikającą z w/w rozporządzenia zobowiązany jest zamieścić w części tekstowej analizy. W konkluzji Kolegium uznało, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z obrazą przepisów postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem celowe jest jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. M., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł m.in., iż inwestycja planowana na działce nr (...) graniczącej z jego działką, ograniczy dostęp do światła i pozbawi dostępu do wody pitnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, iż nie dotyczą one postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ale postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzje organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Konwalidowanie, bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie, z którą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tak, więc organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten może i powinien rozpoznać sprawę merytorycznie zgodnie z żądaniem strony i ustosunkować się do niego w uzasadnieniu jednakże niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Stosownie do art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawnie. Wymieniony przepis jednoznacznie określa kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia go w znacznej części lub w całości stwarza konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Innymi słowy, w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego art. 138 § 2 kpa. Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd nie stwierdził, aby jego rozstrzygnięcie naruszało przepisy prawne. Organ odwoławczy wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko i należy podzielić zasadność argumentacji w aspekcie przepisu art. 138 § 2 kpa. Trafna jest ocena, że decyzja organu pierwszej instancji zapadała z naruszeniem przepisów prawa procesowego i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzając analizę obszaru i wyznaczając parametry zabudowy nie wykazał pod względem faktycznym i prawnym sposobu ich wyznaczenia jako wyniku przeprowadzonej analizy. Planowana inwestycja posiada cztery elewacje frontowe a więc organ winien wskazać, którą działkę przyjął do przeprowadzenia analizy jako frontową, nadto w wynikach analizy nie określono geometrii dachu ( kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) wskazując jedynie, iż dachy obiektów w sąsiedztwie i obszarze analizowanym są zróżnicowane z przewagą dachów płaskich. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zaniechanie wyjaśnienia tych okoliczności w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji prowadzi do powstania uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości wyznaczenia w analizie wskaźników nowej zabudowy. Trafnym jest stanowisko Kolegium, iż obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest wskazanie w części tekstowej analizy sposobu wyznaczenia parametrów inwestycji z podaniem sposobu ich wyliczenia i podstawy prawnej wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. W ocenie Sądu zakres niezbędnego wyjaśnienia sprawy przekracza normy dopuszczalne art. 136 kpa dla organu odwoławczego. Słuszne jest, zatem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, iż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a wskazuje jedynie na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, przy czym kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Należy przyjąć, iż zalecenia te wiążą jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy- wobec bezzasadności skargi i nie stwierdzenia przez Sąd innych uchybień, które prowadziłyby do uchylenia zaskarżonej decyzji, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu- skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.