IV SA/Wa 554/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 roku wystąpił do Wojewody o wydanie na podstawie art.13 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz.U z 2016r poz. 1491 ze zmianami) decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,48 ha ( droga - ul. [...]), dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych w [...] księga wieczysta KW Nr [...] przekazując niezbędne dokumenty. Wojewoda [...] rozpatrując wniosek Wójta Gminy [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2017r. decyzję Nr [...] odmawiając stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z dniem 1 lipca 2000r. z mocy prawa przez Gminę prawa własności nieruchomości rolnej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,48 ha, arkusz mapy [...], obręb [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, wpisanej w księdze wieczystej Nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż jedną z przesłanek przejścia nieruchomości na rzecz Gminy [...] w trybie powołanej powyżej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 30 czerwca 2000r. tj. w dniu poprzedzającym wejście w życie powołanej ustawy. W odniesieniu do działki nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż "skoro w przedmiotowej sprawie księga wieczysta została założona po dniu 30 czerwca 2000r. i brak jest dokumentów potwierdzających prawo własności nieruchomości we wskazanej dacie, nie jest możliwe ustalenie, że właścicielem tym był Skarb Państwa. Jednocześnie ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości we wskazanej dacie jest warunkiem koniecznym komunalizacji nieruchomości w trybie omawianego przepisu." Po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy [...], decyzją z dnia [...] listopada 2017 roku Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299, z późn. zm.), jedną z niezbędnych przesłanek nabycia własności nieruchomości przez gminę było to, aby nieruchomość ta stanowiła w dniu 30 czerwca 2000 r. własność Skarbu Państwa. W ocenie Ministra w sprawie brak jest jednak dowodu, że dniu 30 czerwca 2000 r. grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił własność Skarbu Państwa. Podniesiony przez Gminę zarzut, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny (aktualny na dzień 30 czerwca 2000 r. wskazujący na własność Skarbu Państwa, jest wiążący i umożliwia przekazanie tej działki gminie w trybie art. 13 ustawy nie może być uznany za zasadny. Zapisy w ewidencji gruntów mają bowiem charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a sama ewidencja (jak słusznie zauważył Wojewoda [...]) nie służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. Należy też zauważyć, że w zaświadczeniu z dnia [...] maja 2016 r. Starosta [...] wskazał, że działka nr [...] została wpisana do rejestru ewidencji gruntów bez podania podstawy wpisu. Brak dokumentów potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa do działki nr [...] oznacza, że w sprawie nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek umożliwiających przekazanie tej nieruchomości Gminie w trybie art. 13 ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...], zarzucając jej naruszenie: I. prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku (znak sprawy [...]), podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego; 2. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że brak jest w sprawie dowodów potwierdzających przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności, podczas gdy ich prawidłowa i wnikliwa ocena winna prowadzić do wniosku, że sporna nieruchomość była własnością Skarbu Państwa; 3. art. 15 k.p.a. polegające na ograniczeniu postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji decyzji wydanej w I instancji i przytoczenia w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stanowiska tam wyrażonego, bez dokonania przez organ odwoławczy własnych w tym zakresie ocen czy analiz, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa polegające na wydaniu decyzji o odmowie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie prowadzi do wniosku, że spełnione zostały przesłanki warunkujące jej nabycie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji organu I instancji . W uzasadnieniu skargi wskazano, m.in. że droga składająca się z działek nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] ma charakter lokalnej drogi, co zostało również potwierdzone w dołączonych do skargi decyzjach z 2014 roku. W niniejszej sprawie organy obu instancji całkowicie pominęły fakt, że w związku z prowadzoną ewidencją gruntów i budynków dla dróg lokalnych zasadą wówczas było, iż takie drogi w większości nie posiadały założonych ksiąg wieczystych, stąd przez szereg lat przy oznaczeniu księgi wieczystej istniały zapisy bez oznaczenia hipotecznego. Nie może to jednak automatycznie oznaczać, że te drogi nie stanowiły własności Skarbu Państwa, gdyż przy aktualizacji mienia Skarbu Państwa i Powiatu [...] Starosta [...] systematycznie zakłada księgi wieczyste dla tych nieruchomości jako właściciela ujawniają właśnie Skarb Państwa. W tym stanie rzeczy, nie ma możliwości potwierdzania stanu prawnego dla nieruchomości Skarbu Państwa, w inny sposób, aniżeli w oparciu o dokumentację i materiały przekazywane przez Starostwo Powiatowe w [...], z których - wbrew ocenie dokonanej przez rozpatrujące sprawę organu obu instancji - bezsprzecznie wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie. Dodatkowym potwierdzeniem, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa jest brak roszczeń jakichkolwiek właścicieli przy zakładaniu księgi wieczystej czy wcześniej, gdy figurował zapis w ewidencji gruntów właściciela Skarbu Państwa. Niezależnie od tego, jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w szczególności pisma z dnia 22 grudnia 2015 Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru, brak jest jakichkolwiek dokumentów, które przedstawiałyby inny podmiot prawa własności dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] na dzień [...] czerwca 2000 roku. Gmina [...] nie posiada instrumentów prawnych do wymuszenia na Staroście [...] wydania odrębnego zaświadczenia potwierdzającego, że dana nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej, w sprawie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie utrwalony zdaje się być pogląd, zgodnie z którym postępowanie odwoławcze nie może polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, tylko na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz. W tym kontekście strona skarżąca wskazuje, że postępowanie przed organem odwoławczym w niniejszej sprawie ograniczyło się wyłącznie do zweryfikowania prawidłowości decyzji organu I instancji i to w sposób bardzo ograniczony. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności w celu zbadania zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia, że w sprawie brak dokumentów potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017.2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygniecie w sprawie stanowił art. 13 ust. 2 i 4 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z tymi przepisami , nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego stanowiące własność Skarbu Państwa, położone na obszarach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 ww. ustawy, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy - w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r., stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Zgodnie z art. 16 ust. 1. Nieruchomości rolne Skarbu Państwa znajdujące się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych, pozostają nadal w ich władaniu na dotychczasowych warunkach do chwili zawarcia z Agencją nowych umów, o których mowa w rozdziałach 6 i 8. 2. Jeżeli zmiana warunków dotychczasowego użytkowania nieruchomości nie nastąpi w terminie określonym w art. 13 ust. 1, wygasa dotychczasowe użytkowanie ustanowione na podstawie umowy lub decyzji administracyjnej. 3. Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji oraz przekazanie mienia do Zasobu następuje w drodze decyzji właściwego ze względu na położenie nieruchomości starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei art. 17 do czasu jego uchylenia stanowił, że 1. Nieruchomości, określone w art. 1 i 2, niestanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33. 2. O wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, zawiadamia się niezwłocznie osoby i jednostki organizacyjne, władające nieruchomościami. Aby zatem nieruchomość stała się własnością gminy, na mocy ww. przepisów muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki tj.: 1) działka musi stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, oraz 2) działka musi być położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Jak wynika z akt sprawy w sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, przeznaczenia działki nr [...] (zgodnie z m.p.z.p. stanowiła teren łąk i pastwisk). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy nieruchomość, której nieodpłatnego nabycia z dniem 1 lipca 2000r. z mocy prawa domaga się strona skarżąca w dacie 30 czerwca 2000r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Organy obu instancji wywodzą, że brak jest dowodu, że tej dacie grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił własność Skarbu Państwa. Podnoszą, że podniesiony przez Gminę zarzut, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny (aktualny na dzień 30 czerwca 2000 r. wskazujący na własność Skarbu Państwa, jest wiążący i umożliwia przekazanie tej działki gminie w trybie art. 13 ustawy nie może być uznany za zasadny. Zapisy w ewidencji gruntów mają bowiem charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a sama ewidencja nie służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. Podnoszą także, że w zaświadczeniu z dnia [...] maja 2016 r. Starosta [...] wskazał, że działka nr [...] została wpisana do rejestru ewidencji gruntów bez podania podstawy wpisu. Brak dokumentów potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa do działki nr [...] oznacza, w ocenie organów, że w sprawie nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek umożliwiających przekazanie tej nieruchomości Gminie w trybie art. 13 ustawy. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał jednak, że w indywidualnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko organów nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy wskazano, iż : 1. Zasady gospodarowania obejmują mienie, o którym mowa w art. 1, znajdujące się: 1) w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych, 2) w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych, 3) w użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych, 4) w Państwowym Funduszu Ziemi. 2. Zasady gospodarowania obejmują także nieruchomości rolne przejmowane na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych lub z innych tytułów. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dacie 30 czerwca 2000r. nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej, w której nastąpiłoby ujawnienie prawa własności Skarbu Państwa. Organ nie zażądał, a strona do wniosku nie dołączyła także innych dokumentów (aktów, decyzji), z których ewentualnie wynikałaby podstawa nabycia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa. Niemniej jednak w sprawie wykazano, że w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do spornej działki od 1963r. jako właściciel nieprzerwalnie wpisany jest Skarb Państwa, co więcej działka ta stanowi drogę lokalną. Jak słusznie wskazuje skarżąca w niniejszej sprawie organy obu instancji całkowicie pominęły zatem fakt, że w związku z prowadzoną ewidencją gruntów i budynków dla dróg lokalnych zasadą wówczas było, iż takie drogi w większości nie posiadały założonych ksiąg wieczystych, stąd przez szereg lat przy oznaczeniu księgi wieczystej istniały zapisy bez oznaczenia hipotecznego. Nie może to jednak automatycznie oznaczać, że te drogi nie stanowiły własności Skarbu Państwa. W odniesieniu do spornej działki, jak wynika z akt sprawy od 2013r. roku jest bowiem prowadzona księga wieczysta, w której jako właściciel figuruje Skarb Państwa. Co więcej wypis z akt sprawy wynika (k. 5), że wypis ten stanowił m.in. podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Zatem na datę wydania zaskarżonej decyzji okoliczność (co wynika również z treści sentencji decyzji), iż Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości nie była sporna. W sprawie nie zebrano także dokumentów, które wskazywałby, że okoliczność ta była kwestionowana kiedykolwiek, gdy przez prawie 50 lat figurował w ewidencji gruntów wpis z którego wynika, że właścicielem jest Skarbu Państwa. Niezależnie od tego, jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w szczególności pisma z dnia 22 grudnia 2015 Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru, brak jest również jakichkolwiek dokumentów, które przedstawiałyby inny podmiot prawa własności dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] na dzień 30 czerwca 2000 roku. W świetle powyższego w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy, zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia w sprawie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak założonej księgi wieczystej uniemożliwiał ustalenie, czy faktycznie Skarb Państwa wykonywał prawo własności w dacie 30 czerwca 2000r. do spornej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c). O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej samej ustawy.