IV SA/Wa 555/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości oddala skargę Pismem z dnia 12 lutego 2010 r. J. K. wniósł skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] z dnia [...] lutego 2010 r, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], przekazujące zgodnie z właściwością Burmistrzowi Miasta i Gminy G. pismo J. K. z dnia 16 listopada 2009 r. w sprawie dewastacji W. na terenie wsi O. w P. W zaskarżonym postanowieniu Minister przedstawił stan faktyczny oraz tok postępowania w niniejszej sprawie. J. K. skierował do Wojewody [...] pismo z dnia 16 listopada 2009 r. w sprawie dewastacji W. na terenie wsi O. w P. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. przekazał przedmiotowe pismo skarżącego - według właściwości - Burmistrzowi Miasta i Gminy G. Na niniejsze postanowienie J. K. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - za pośrednictwem Wojewody [...] - zażalenie z dnia 9 grudnia 2009 r. W ocenie Ministra zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż stosownie do art. 65 § 1 w związku z art, 63 § 1 k.p.a. -jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) jest niewłaściwy w sprawie, obowiązany jest do niezwłocznego przekazania w.w. podania do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Fakt przekazania pisma na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. ma zatem na celu przekazanie sprawy organowi posiadającemu uprawnienia do podjęcia przypisanych prawem działań oraz jej merytorycznego rozpatrzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a w myśl art. 144 k.p.a., w sprawach nie uregulowanych w rozdziale XI k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W dalszej kolejności Minister wskazał, iż realizacja interesu prawnego każdego zainteresowanego, jak też rozstrzyganie kierowanej przez niego korespondencji może następować wyłącznie w oparciu o odpowiednie dla danych rozstrzygnięć przepisy, a co za tym idzie przestrzeganie z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji publicznej jest ich podstawowym obowiązkiem, wynikającym nie tylko z przepisu art. 19 k.p.a., ale także z ukształtowanego systemu zasad porządku prawnego. Minister wskazał przy tym, iż przestrzeganie właściwości organu leży zarówno w interesie państwa, gdyż interes ten wymaga, by każdy organ działał w ustalonym dla niego przez prawodawcę zakresie działania, nie naruszając zakresu działania innego organu, jak i w interesie każdego podmiotu prawa, w tym obywatela, w stosunku do którego odnosi się działalność administracji publicznej i który często jest stroną postępowania administracyjnego. Dlatego też, jak wyjaśnił organ II instancji, przed podjęciem działań merytorycznych w związku z otrzymaną korespondencją, organ administracji publicznej obowiązany jest przez prawo do sprawdzenia, czy posiada stosowne kompetencje do rozpatrzenia danej sprawy, a jak wynika z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustała się według przepisów o zakresie jego działania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, iż przestrzeganie właściwości miejscowej i rzeczowej wiąże się z kluczową dla konstytucyjnej koncepcji państwa prawa zasadą praworządności wymagającą m.in. umocowania normatywnego dla wszelkich działań organów administracji publicznej, a więc nie jest możliwe dowolne działanie w przedmiotowym zakresie. Wynika stąd, jak wskazał dalej Minister, iż wnoszący podanie nie może swobodnie wskazywać organu do rozpatrzenia sprawy - ze względu na swoje wewnętrzne przekonanie - i oczekiwać, że organ ten, uznając swoją właściwość rozpatrzy podanie, łamiąc zasadnicze w tym względzie uregulowania ustawowe. Rozwiązania, przyjęte na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego mają na względzie, jak wskazał Minister, korygowanie ewentualnych błędów czy też omyłek obywateli, kierujących wystąpienia do niewłaściwych organów, przy czym rozwiązania powyższe stwarzają zabezpieczenie interesów strony, która powinna oczekiwać od organów sprawnego i praworządnego działania, poprzez które organy administracji publicznej obowiązane są pogłębiać zaufanie do instytucji państwowych oraz rozwijać świadomość i kulturę prawną obywateli. W przedmiotowej sprawie, jak podał dalej Minister, J. K. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie z dnia 9 grudnia 2009 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] przekazujące - zgodnie z właściwością - Burmistrzowi Miasta i Gminy G. pismo J. K. z dnia 16 listopada 2009 r. w sprawie dewastacji W. na terenie wsi O. w P. Zgodnie z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie W. (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2007 r. Nr [...], poz. [...]), powołanym dalej przez Ministra, na terenie W. zabrania się m.in.: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dokonywania zmian stosunków wodnych, lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 20 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał dalej art. 91 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn, zm.), w myśl którego organami w zakresie ochrony przyrody są wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Na tej podstawie organ II instancji stwierdził, iż z korespondencji załączonej do pisma J. K. z dnia 16 listopada 2009 r. wynika, że przedmiotem sprawy jest nielegalna wycinka drzew na działce w miejscowości O. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał w tym miejscu art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia, wydanego przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub konserwatora zabytków, jeżeli wycinka następuje na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a w myśl art. 88 ust. 1 pkt 2 powołanej wcześniej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a tym samym jest władny do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w sprawie nielegalnej wycinki drzew. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, iż Wojewoda jako organ, który zgodnie z § 7 rozporządzenia nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie W. sprawuje nadzór nad tym obszarem, powinien rozpatrzyć jego wniosek. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm, - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji słusznie podniósł, iż organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wniosek taki znajduje oparcie wprost w przepisie art. 19 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Słusznie wskazał również Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na normy Konstytucji w tym zakresie. Obowiązek przestrzegania przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej znajduje oparcie w fundamentalnych zasadach funkcjonowania Państwa, określonych w rozdziale 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu administracji publicznej powinno znajdować oparcie w wyraźnym przepisie prawa i następować w jego granicach. Przepis ten musi wyraźnie określać organ, któremu przyznaje kompetencje w danej dziedzinie, a zatem określać jego właściwość. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo określił przedmiot sprawy, w której wniesione zostało pismo, Z pisma J. K. z dnia 16 listopada 2009 r. istotnie wynika, że przedmiotem sprawy jest m.in. nielegalna wycinka drzew na działce w miejscowości O. Właściwość rzeczową w tym zakresie określa, powołany przez Ministra, art. 91 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm,), w myśl którego organami w zakresie ochrony przyrody są wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub konserwatora zabytków, jeżeli wycinka następuje na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a także art. 88 ust. 1 pkt 2 powołanej wcześniej ustawy, w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, skąd pośrednio wynika, iż jest on władny do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w sprawie nielegalnej wycinki drzew. Właściwość miejscową określa natomiast ogólna norma art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. -według miejsca położenia nieruchomości. Wojewodzie przysługują natomiast kompetencje nadzorcze nad działaniami organów, do których właściwości należy ochrona przyrody na obszarze chronionego krajobrazu. Art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) stanowi bowiem, iż uchwała sejmiku województwa, wyznaczająca obszar chronionego krajobrazu, określa sprawującego nadzór nad tym obszarem. Na podstawie uchwały sejmiku województwa, Wojewoda [...] wydał rozporządzenie nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., w którego to § 7 wskazał, iż organem sprawującym nadzór nad Obszarem jest Wojewódzki Konserwator Przyrody. A zatem Wojewoda może podejmować w przedmiocie ochrony przyrody na obszarze chronionego krajobrazu jedynie czynności nadzorcze. Czynności nadzorcze muszą jednak mieścić się w granicach określonych przez przepisy prawa, co wynika z fundamentalnej zasady określonej w art. 7 Konstytucji, iż organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie przepisów prawa, a zatem organ sprawujący nadzór może podejmować tylko takie czynności, które znajdują oparcie w przepisach prawa i realizować je w granicach określonych w tych przepisach. Pismo J. K. z dnia 16 listopada 2009 należało zatem potraktować jako wniosek, skierowany do organu o podjęcie stosownych czynności nadzorczych w przedmiocie naruszeń obszaru chronionego krajobrazu, z uwzględnieniem przysługujących temu kompetencji nadzorczych. Zważyć należy przy tym, iż wnioskodawca w piśmie z dnia 16 listopada 2009 r. nie precyzuje, jakich konkretnie czynności podjęcia żąda. Skarżący podkreśla jedynie, że mają to być czynności Wojewody, a nie innego organu. Wybór stosowanych środków wnioskodawca pozostawia do uznania Wojewody. Wskazać należy również, iż w sytuacji, gdy wnioskodawca – J. K. nie skierował w przedmiotowej sprawie stosownego wniosku do Burmistrza o wszczęcie postępowania w przedmiocie wycinki drzew bez pozwolenia, podejmowanie przez Wojewodę stosownych czynności nadzorczych uznać należy za przedwczesne, gdyż Burmistrz nie miał możliwości formalnego zajęcia stanowiska w danej sprawie. Z tego też względu prawidłowe w danym przypadku było przekazanie sprawy do załatwienia przez Burmistrza według właściwości. Jest to zgodne z sensem i treścią pisma z dnia 16 listopada 2009 r., w którym wnioskodawca nie określa dokładnie, podjęcia jakich czynności przez Wojewodę żąda i pozostawia tę kwestię do uznania Wojewody. Na podstawie tego pisma można określić przedmiot sprawy tak jak m.in. nielegalna wycinka drzew. Żądanie natomiast określone zostało w sposób ogólny jako podjęcie wszelkich prawnie dostępnych i najbardziej w ocenie Wojewody stosownych czynności w tym zakresie. Należy również zważyć, iż jeśli zamiarem wnioskodawcy miało być wszczęcie postępowania administracyjnego, a nie tylko ogólnie zajęcie "oficjalnego stanowiska" przez Wojewodę, jak to zostało w piśmie wskazane, wnioskodawca powinien określić ściśle przedmiot sprawy administracyjnej to jest sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przed właściwymi organami administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Tylko taka sprawa może być rozstrzygnięta przez Wojewodę w postępowaniu administracyjnym i podlega sądowej kontroli na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Zresztą skarżący, jako pracownik organu administracji, zapewne doskonale zna przepisy, które o tym stanowią. Wojewoda nie może wydać decyzji administracyjnej, ani w inny sposób rozstrzygnąć sprawy, w której nie jest właściwy, gdyż taka decyzja będzie obarczona wadą nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W dalszej kolejności należy stwierdzić, iż jeżeli, jak skarżący twierdzi w zażaleniu na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2009 r., jego pismo z dnia 16 listopada 2009 r. dotyczy innych jeszcze spraw poza nielegalną wycinką drzew, to po przekazaniu sprawy Burmistrzowi zastosowanie znajdzie art. 66 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwianiu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformuje go o treści § 2, zgodnie z którym odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Na koniec należy poruszyć również, podnoszoną w piśmie z dnia 16 listopada 2009 r., kwestię naruszenia idei samorządności. Idea samorządności oznacza jak najdalej posuniętą autonomię organów samorządu terytorialnego. Sprzeczne z tą ideą są zatem wszelkie czynności nadzorcze podejmowane przez Wojewodę, jako organ administracji państwowej, wobec organów samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań własnych tych jednostek. Ze względu na statuowaną przez Konstytucję (art. 16, 165) zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawowanie nad nimi nadzoru powinno mieć charakter wyjątkowy. A zatem należy uznać, iż żądanie dokonania przez Wojewodę jakichkolwiek czynności nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań własnych tych jednostek uznać należy ze swej istoty jako sprzeczne z ideą samorządności. Wnioskodawca powinien zatem wskazać z jakimi przepisami prawa działalność Burmistrza jest niezgodna, aby umożliwić Wojewodzie dokonanie oceny zasadności żądania podjęcia czynności nadzorczych. W ocenie Sądu, z powyższych względów, większe prawne możliwości oddziaływania na postępowanie Burmistrza ma w takim przypadku sam wnioskodawca, który jest radnym P. i pracownikiem starostwa. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.