IV SA/Wa 556/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 roku, Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w części wsi G. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku zmieniającym zarządzenie w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] posiada nadaną klasę techniczną - GP (główna przyśpieszonego ruchu). Organ administracji wskazał, że § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jednoznacznie określa zasadę stosowania zjazdów na drogach klasy GP. Mogą być one stosowane tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L. Droga krajowa nr [...] stanowi również ciąg komunikacyjny w znaczeniu międzynarodowym – [...]. Będzie ona również drogą alternatywną do będącej aktualnie w realizacji autostrady [...]. W związku z powyższym w § 5 ust. 10 pkt 12 projektowanej zmiany planu miejscowego, który dotyczy obsługi komunikacyjnej obszaru PU należy wprowadzić zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej nr [...]. Dojazd do nieruchomości należy zapewnić poprzez działkę drogową nr [...] (poza planem). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 roku, Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 roku. Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wbrew twierdzeniom Wójta rozwiązania przyjęte w projekcie zmiany miejscowego planu nie zostały wcześniej uzgodnione przez zarządcę dróg krajowych. We wcześniejszym projekcie planu działka o nr ew. [...] miała mieć zapewniony dojazd przez drogę dojazdową, stanowiącą działkę o nr ew. [...] i takie rozwiązanie zostało uzgodnione. Obecnie natomiast przedstawiono rozwiązanie, z którego wynika, że działka o nr ew. [...] miałaby być skomunikowana z drogą krajową bezpośrednio. Nadto, zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad naruszony został art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt, korygując projekt planu, powinien się bowiem odnosić wyłącznie do uwag zgłaszanych przez poszczególne instytucje uprawnione do ich zgłaszania, a nie wprowadzać samodzielne dodatkowe zmiany, które były w uprzednio zaakceptowanej części planu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że mając na względzie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w § 15 ust. 10 pkt 12 projektu zmiany planu należy wprowadzić zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej, a dojazd do nieruchomości należy zapewnić przez drogę dojazdową nr [...] (poza planem). Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy C., opisując czynności, jakie zostały podjęte w celu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt stwierdził, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad błędnie uznał, iż nastąpił podział nieruchomości sąsiedniej, w wyniku czego wytyczona została nowa działka o nr ew. [...] (droga gminna) i działka ta umożliwia pełne skomunikowanie terenu objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z drogą krajową nr [...]. Działka ta stanowi prywatną drogę dojazdową i wydzielona została na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego [...] marca 2002 roku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz utrzymane w nim w pomocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. wydane zostały w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływanej również jako upzp, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W myśl art. 24 ust. 1 upzp zarządca drogi dokonuje uzgodnienia w art. 106 kpa. Obszar objęty projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w części wsi G. obejmuje nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], położoną w obrębie G., przyległą do fragmentu drogi krajowej nr [...]. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej powoływanej również jako udp, zarządcą drogi krajowej nr [...], czyli organem, do którego wójt gminy C. zobowiązany był zwrócić się o uzgodnienie projektu zmiany planu, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obsługę komunikacyjną objętej zmianą działki ewidencyjnej przewidziano poprzez projektowany zjazd z drogi krajowej nr [...] (§5 ust. 10 pkt 12 projektu uchwały zmieniającej). Według załącznika do zarządzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zmienionego zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na odcinku, który objęty jest zmienianym planem miejscowym, droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP, czyli główną ruchu przyspieszonego - według § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej powoływanego również jako rozporządzenie. Rozporządzenie wydano na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia stawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Stosownie do § 2 jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zjazdem w rozumieniu § 3 pkt 12 rozporządzenia jest w szczególności część drogi na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Skoro w przedłożonym do uzgodnienia projekcie zmiany planu miejscowego skomunikowanie objętej zmianą nieruchomości przewidziano poprzez zjazd z drogi klasy GP, a organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę zjazdu będzie zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego zjazdu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to obowiązkiem organu uzgadniającego projekt zmiany planu, było uwzględnienie określonych w rozporządzeniu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi wskazanej klasy, w tym stanowiące części tych dróg - zjazdy do przyległych nieruchomości. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z treści powołanego przepisu wynika, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze głównej ruchu przyśpieszonego zasadniczo nie pozwalają na stosowanie na tej drodze zjazdów, bowiem są one dopuszczone wyjątkowo. Wyjątkowość oznacza, że nie ma innej możliwości przyjęcia w określonych okolicznościach rozwiązań komunikacyjnych, bądź nie ma innej możliwości wykonania lub wykorzystania istniejącej drogi klasy D lub L dla obsługi przyległych nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1074/07. LEX nr 40075.; Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dokonując oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod kątem dopuszczalności dokonania uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego, działał więc w ramach ściśle wyznaczonych powołanym przepisem rozporządzenia przesłanek dopuszczalności zlokalizowania zjazdu z drogi klasy GP. Jak wynika z akt sprawy, w pierwotnie przedłożonym do uzgodnienia projekcie planu miejscowego obsługę komunikacyjną działki o numerze ewidencyjnym [...] przewidziano z istniejącej gminnej gorgi dojazdowej (dz. ew. [...]). Po uwzględnianiu uwagi wniesionej do projektu planu przez właściciela działki nr ew. [...] przewidziano skomunikowanie jej projektowanym zjazdem z drogi krajowej nr [...], tak jak w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wywodzi Wójt Gminy C., a co znajduje potwierdzenie w złożonych do akt sprawy wypisach z ewidencji gruntów, w istocie działka o numerze ewidencyjnym [...], przez którą skomunikowano działkę [...] w pierwotnie przedłożonym do uzgodnienia projekcie, stanowi własność prywatną. Należy do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "H." z siedzibą w L. Nie zmienia to jednak faktu, że stanowi ona drogę - drogę prywatną, przez którą możliwe jest skomunikowanie działki [...] z drogą powiatową nr [...] (dz. ew. nr [...]), a następnie z drogą krajową nr [...]. Wytyczenie drogi stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] przewidziano już w zmieniającej plan miejscowy przedmiotowego terenu uchwale Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. Teren obecnej działki ewidencyjnej nr [...] przewidziano w nim pod wewnętrzną drogę dojazdową (KD) - § 7 ust. 1 tekstu zmiany oraz załącznik graficzny. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne należy stwierdzić, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie miał podstaw do przyjęcia, że brak jest innej możliwości dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...] niż bezpośrednim zjazdem z drogi krajowej nr [...]. Fakt, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność prywatną nie powoduje, że skomunikowanie przez nią działki [...] jest niemożliwe. Jak wspomniano działka o nr ew. [...] jest drogą. W razie uchwalenia zmiany planu dla przedmiotowego terenu, właściciel działki nr [...] może więc wystąpić do będącej właścicielem działki [...] spółki o ustanowienie służebności drogowej (art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego). Możliwe jest również dokonanie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wydzielenie gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] i w razie potrzeby część działek sąsiednich pod drogę publiczną, co w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) stanowić będzie cel publiczny ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie ograniczenia prawa własności przeznaczonych pod ten cel nieruchomości. Z przedstawionych względów Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie miał także podstaw do przyjęcia, że nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie do obsługi przedmiotowej nieruchomości istniejącej drogi klasy D lub L. Skomunikowanie działki ewidencyjnej nr [...] jest i uzasadnione, i możliwe poprzez działkę ewidencyjną nr [...] (obecnie wewnętrzną drogę dojazdową), do drogi powiatowej nr [...] (działki ew. nr [...]), która łączy się z drogą krajową nr [...]. Rozwiązanie takie jest możliwe na opisanych wyżej warunkach. Uzasadnione jest z kolei obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i płynności ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], która jak prawidłowo zaznacza organ administracji, stanowi także ciąg komunikacyjny o znaczeniu międzynarodowym - trasę [...]. Jeśli zatem skomunikowanie nieruchomości położonej przy drodze krajowej nr [...] można zapewnić za pośrednictwem działki ewidencyjnej nr [...] (przy spełnieniu opisanych wyżej warunków prawnych) oraz drogi niżej klasy niż GP (drogi powiatowej klasy G, Z i wyjątkowo klasy L - § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia), to w obliczu względów bezpieczeństwa i obowiązku zapewnienia płynności ruchu drogowego, zaprojektowanie zjazdu łączącego tę nieruchomość bezpośrednio z drogą krajową nr [...], należy ocenić jako niedopuszczalne. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skomunikowanie działki ewidencyjnej nr [...] przewidziane jej przez bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]. W okresie od uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w części wsi G. w 2000 r., w otoczeniu obszaru objętego planowaną zmianą nastąpił podział istniejących ówcześnie działek ewidencyjnych i wytycznie nowej działki nr ew. [...], która - jak wyżej wywiedziono - umożliwia skomunikowanie działki ew. nr [...]. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w projektowanej zmianie planu miejscowego przeznaczenie podstawowe działki o nr ew. [...] to zabudowa produkcyjno-usługowa (obiekty produkcyjne, składy, usługi komercyjne, handel, gastronomia, motel) (§ 5 ust. 1 pkt 1 projektu). Tymczasem wedle planu uchwalonego w 2000 r. podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest lokalizacja stacji paliw płynnych - terenu urządzeń obsługi komunikacji samochodowej (§ 5 ust. 1 uchwały Rady Gminy w C. z dnia [...] września 2000 r. nr [...]). Jak wskazuje organ administracji w odpowiedzi na skargę, teren ten nie został dotychczas zagospodarowany, a nowo przewidziane przeznaczenie nie ma funkcji obsługi podróżnych, a funkcję komercyjną. Lokalizacja zjazdu nie może być zatem oceniona, jako obiekt sprzyjający poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Konkludując, ocena legalności zaskarżonego postępowania w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.