IV SA/Wa 556/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku L.D. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] stwierdziło nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego przeznaczonego do chowu stanowiskowego bydła mlecznego. L. D. złożył skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż na skutek wydania przez Wójta Gminy S. decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania inwestycji, na działkach [...] i [...]rozpoczęto prace budowlane, które są obecnie na etapie stanu surowego otwartego i przystąpiono do prac wykończeniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) - w skrócie: "P.p.s.a." - po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postanowienie, o którym wyżej mowa sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 P.p.s.a.). Warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. - wystąpienia niebezpieczeństwa nastąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd podejmuje decyzję o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą, ale także uwzględnia inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w powołanym przepisie i z taką sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu ma charakter wyjątkowy, a jego warunkiem jest uprawdopodobnienie istnienia przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie. Pomijając już fakt, że pełnomocnik skarżącego w sposób lakoniczny uzasadnił wniosek w zakresie wykazania, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zaistnieć w wypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, to oddalenie wniosku w tym przedmiocie podyktowane jest innymi względami. Wynikająca z przywołanej normy prawnej instytucja ochrony tymczasowej nie dotyczy bowiem wszystkich aktów, a jedynie takich, które mają przymiot wykonalności. Wykonanie aktu oznacza natomiast spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego, polegające na działaniu, zaniechaniu pewnego działania, znoszeniu zachowania innych podmiotów, czy świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 155 – 156 czy M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 144 – 145, J. Borkowski: Glosa do postanowienia NSA z 16 października 1996r., IV SAB 59/96, OSP 1998, nr 1, poz. 22, s. 48). Z uwagi na charakter przedmiotowego wniosku przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54, t. 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie może być wstrzymana, bowiem w szerokim ujęciu sprawa dotyczy decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Tutejszy sąd opowiada się natomiast za tą linią orzecznictwa, zgodnie z którą rozstrzygnięcie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie nadaje się do wykonania, gdyż wydanie decyzji w tym przedmiocie nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania zarówno dla stron postępowania, jak również dla innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Innymi słowy decyzja taka nie może być egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia ma charakter opiniodawczy i zapada w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie np. decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 353). Zatem to nie decyzja środowiskowa, a rozstrzygnięcie, dla którego jej wydanie jest warunkiem, może podlegać wykonaniu (jak np. pozwolenie na budowę). Decyzja ta nie zezwala bezpośrednio na realizację inwestycji, nie może zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Skoro zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu i do decyzji tej nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a., to ochrona tymczasowa nie może również obejmować decyzji stwierdzającej nieważność decyzji środowiskowej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy bowiem jedynie aktów lub czynności, które nadają się do wykonania, bądź dobrowolnie, bądź przymusowo i tego wykonania wymagają (por. postanowienia NSA: z dnia 7 grudnia 2017 roku, II OZ 1518/17; z dnia 17 listopada 2017 roku, II OZ 1417/17; z dnia 18 października 2017 roku, II OZ 1226/17; z dnia 1 marca 2017 roku, II OZ 202/17 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym także podkreślić, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania. W tej sytuacji, sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji