IV SA/Wa 563/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.), dalej jako "ustawa o lasach" ustalił obowiązek wykonania przez współwłaściciela lasu R. M. zadań jakie powinny być wykonane w drzewostanie dla poprawy i zachowania jego prawidłowego rozwoju, w lesie położonym w miejscowości L., gmina R., na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...]. 2. Pismem z dnia 26 października 2005 r. G. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Wniosek został przekazany do Kolegium dnia 23 sierpnia 2007 r. Z wniosku oraz złożonych następnie pism wynika, iż zdaniem Wnioskodawczyni zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 lub 4 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 195 i 1025 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej jako "kc", bowiem jedynym żyjącym w tym czasie współwłaścicielem lasu był ojciec G. K. – J. M., który nie otrzymał decyzji, ani nie uczestniczył w postępowaniu. Nadto zdaniem skarżącej decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie tj. do R. M. 3. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. 4. G. K. pismem z dnia 6 sierpnia 2009 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. 5. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało własną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzono: - postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie polega na ponownym merytorycznym rozstrzyganiu istoty sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, lecz na zbadaniu czy ta decyzja nie jest dotknięta którąś z wad stanowiących przyczynę nieważności, stąd organ nie gromadzi w tym postępowaniu nowych dowodów, legalność decyzji ocenia na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym; - zgodnie z art. 24 ustawy, w sytuacji gdy właściciel lasu będący osobą fizyczną lub prawną nie wykonywał w określonym czasie zadań zawartych w planie urządzenia lasu w określonym zakresie, kierownik urzędu rejonowego nakazywał wykonanie tych prac. Zatem obowiązki z zakresu ochrony i pielęgnacji lasu zostały nałożone przez właściwy organ a decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej; - błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji, gdy w czasie jej wydawania taka podstawa prawna istniała, nie powoduje, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, lecz stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa (przywołano liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie tej tezy); - wskazano, że doszło do naruszenia przepisów art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 109 § 1 kpa, jednakże nie było ono rażące; - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dotyczące procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania są podstawą do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia jego nieważności; - spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, samo zaś postanowienie sądu nie ma wpływu na datę nabycia spadku przez spadkobiercę, w dniu wydania skarżonego orzeczenia taki przymiot R. M. niewątpliwie przysługiwał (jako następcy po zmarłym w 1979 r., Z. M.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. K. zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 10 kpa (prawo strony do wypowiedzenia się) poprzez pozbawienie tegoż prawa H. K.; - sprzeczność z prawem, gdyż decyzja (informacja) została wydana w oparciu o art. 13 ustawy o lasach; - w uproszczonym planie urządzenia lasu dot. wsi L. widnieją: J. M. s. R., R. M. s. J., Z. M. s. R.; R. M s. Z. zarówno w rejestrze jak i ewidencji gruntów nie figurował; - niewątpliwie organ naruszył prawo poprzez ustalenie uprawnień ze sfery cywilnoprawnej (przekroczenie zakresu kompetencji); - tylko prawomocne postanowienie sądu powszechnego stanowi dowód bycia spadkobiercą; - decyzja została wydana tylko do jednego współwłaściciela, z pominięciem pozostałych (w tym ojca Wnioskodawczyni); - R. M. w 1995 r. nie był współwłaścicielem działek wymienionych w decyzji, nie posiadał postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, więc nie był stroną postępowania; - nieprawdą jest, że decyzja z 1995 r. została wydana z urzędu, gdyż została wydana na wniosek R. M.; - ojciec Wnioskodawczyni (wymieniony w uproszczonym planie urządzenia lasu, oraz ewidencji gruntów) nie został zawiadomiony o postępowaniu i nie otrzymał decyzji organu, doszło więc do naruszenia przepisów postępowania – art. 28 i 107 kpa; - decyzja zwiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymało pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Obecny na rozprawie uczestnik postępowania R. M. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż wykonał decyzję w zakresie 1/3 powierzchni lasu. Należne środki z pozyskanego drewna przekazał Skarżącej, zgodnie z orzeczeniem sądu w odrębnej sprawie. Oświadczył, iż prace w lesie wykonane były prawidłowo pod nadzorem leśniczego. Uczestnik postępowania J. M. również wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem, dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli orzeczeń wydanych w trybach nadzwyczajnych. Podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 kpa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96, niepubl.; z dnia 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96, niepubl.; z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2319/96, niepubl.). Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z przywołanego art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87, GAP nr 17 z 1988 r.). Skarżąca wskazała na następujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1kpa): - z pkt 1 – decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, - z pkt 2 – decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, - z pkt 4 – decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, - z pkt 7 – zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ prawidłowo odniósł się do zarzutów Wnioskodawczyni, następnie w większości powtórzonych w skardze. Odnośnie wydania decyzji bez podstawy prawnej należy stwierdzić, iż organ prawidłowo skonstatował, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258), stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Niepowołanie w podstawie prawnej decyzji z 1995 r. art. 24 ustawy o lasach nie powoduje, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wskazać należy, iż w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach uregulowano obowiązki właściciela lasu, w szczególności pielęgnowania i ochrony lasu (pkt 3). Natomiast art. 24 ustawy o lasach był podstawą nakazania właścicielowi lasu wykonania zadań zawartych w planie urządzenia lasu. Skoro właściciel lasu nie wykonywał w określonym czasie zadań zawartych w planie urządzenia lasu w określonym zakresie, kierownik urzędu rejonowego miał prawo nakazać wykonanie tych prac w drodze decyzji. Tak więc wymienienie w podstawie prawnej decyzji jedynie art. 13 ust. 1 ustawy o lasach było błędne, jednakże w dniu wydania decyzji istniał przepis art. 24 ustawy o lasach, zaś sam fakt jego pominięcia nie powoduje, iż decyzję wydano bez podstawy prawnej, lecz że została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Skarżąca prawidłowo zauważyła, zaś organ potwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów kpa, w szczególności art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 109 § 1 kpa, bowiem decyzja z 1995 r. została skierowana tylko do jednego ze współwłaścicieli lasu. Pominięcie pozostałych współwłaścicieli (w szczególności ojca skarżącej), niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu, niedoręczenie decyzji jak słusznie stwierdził organ, dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony i mają na celu zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu. Naruszenia te, powodujące brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu, mogą być wyłącznie podstawą żądania wznowienia postępowania administracyjnego przez osobę pozbawioną tego prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zaś kwestie te muszą być rozpatrywane w odrębnym postępowaniu, z uwagi na niekonkurencyjność postępowań nadzwyczajnych (poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie - B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, str. 309). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa stwierdzić należy, co następuje. Skarżąca zarzuciła, iż decyzję skierowano do podmiotu który nie był stroną postępowania, gdyż w 1995 r. R. M. nie nabył spadku po ojcu Z. M., a zatem nie był współwłaścicielem lasu. Zgodnie z treścią art. 925 kc spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Zaś zgodnie z art. 924 kc spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Nabycie spadku następuje więc z mocy prawa z chwilą śmierci spadkodawcy (ex lege), zaś wydanie postanowienia o stwierdzeniu spadku nie ma wpływu na datę nabycia spadku przez spadkobiercę. Stwierdzenie nabycia spadku przez sąd ma jedynie znaczenie deklaratywne (J. S. Piątkowski, Prawo spadkowe. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 157; A. Szpunar, O skutkach prawnych stwierdzenia nabycia spadku (w:) Księga Pamiątkowa I Kongresu Notariuszy Rzeczypospolitej Polskiej, Kluczbork 1994, s. 257). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż R. M. nabył spadek po ojcu z chwilą jego śmierci tj. w dniu 23 lutego 1979 r., potwierdził to Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z dnia [...] czerwca 1998 r. (sygn. akt [...]). Tak więc, w chwili wydania decyzji ([...] grudnia 1995 r.) R. M. był współwłaścicielem lasu, a więc i stroną postępowania. Pominięcie ówcześnie stosownego postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, czy też nie żądanie przez organ administracji dowodów potwierdzających tą okoliczność (np. postanowienia o nabycia spadku) nie stanowi o tego rodzaju wadliwości orzeczenia, aby jego pozostawienie w obrocie prawnym było nie do pogodzenia z zasadami państwa praworządnego, mając równocześnie na uwadze, iż decyzja została faktycznie skierowana do współwłaściciela lasu (który tylko nie legitymował się stosownym orzeczeniem potwierdzającym ten fakt). Wobec tego skierowanie decyzji do następcy prawnego (co w tym momencie nie było potwierdzone przez sąd powszechny stosownym postanowieniem), nie spowodowało, iż organ administracji wykroczył poza zakres swej właściwości (art. 6 i art. 19 kpa). Wobec tego, nie wystąpiły przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wskazać należy dodatkowo na specyfikę niniejszej sprawy (przedmiotem decyzji jest nałożenie na właściciela lasu zadań dla poprawy i zachowania prawidłowego rozwoju lasu), w której zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu uzyskania postanowienia sądu powszechnego mogłoby powodować, iż cześć z nałożonych zadań stałaby się bezprzedmiotowa. Podnieść ponadto należy, iż skarżąca kwestionując samodzielność ustalenia spadkobiercy przez organ nie podważała tego, iż R. M. jest spadkobiercą Z. M. Decyzja z 1995 r. nie została wydana w warunkach o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 7 kpa (nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa). Wskazany przepis może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 30). Wskazać należy, iż wyroki w tej mierze dotyczyły często prawa budowlanego, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1985 r., sygn. akt II SA 276-284, 295-296/85, OSPiKA 1989, z. 4, poz. 77: "Budowa nowych obiektów budowlanych na obszarze uzdrowiska wymaga uzgodnienia z naczelnym lekarzem uzdrowiska pod rygorem stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na ich budowę". Zarówno skarżąca jak i organ nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego który powodowałby nieważność decyzji z 1995 r. Tak więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 kpa nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, iż decyzja powinna być skierowana do właściciela lasu. Skoro w niniejszej sprawie las był przedmiotem współwłasności, to skierowanie decyzji ustalającej obowiązek wykonania określonych zadań w drzewostanie lasu dla poprawy i zachowania jego prawidłowego rozwoju tylko do jednego współwłaściciela lasu powoduje, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże to naruszenie prawa nie może być kwalifikowane jako rażące, bowiem decyzja z 1995 r. nie kreowała żadnych praw podmiotowych (w szczególności prawa własności co do pozyskanego drewna), a jedynie nałożyła na jednego ze współwłaścicieli (co zresztą wskazano w osnowie decyzji) wyłącznie obowiązki (określone zadania do wykonania). W kwestii dot. wydania decyzji z urzędu lub na wniosek R. M. stwierdzić należy, iż skoro z wnioskiem wystąpił R. M., a po dokonanej ocenie stanu lasu stwierdzono przesłanki do wydania decyzji, to wydanie decyzji na wniosek strony nie może być traktowane jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, łączącym się z koniecznością wyeliminowania jej z obrotu. Skarżący zarzuciła ponadto, iż Kolegium przy rozpatrywaniu sprawy pozbawiło prawa wypowiedzenia się H. K. Jednakże w aktach sprawy znajduje się pismo H. K. z dnia 23 lutego 2009 r., doręczono mu również decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. jak i z dnia [...] stycznia 2010 r., skutkiem czego należy uznać, iż organ wyłącznie nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez stronę, lecz zapewnił jej udział w postępowaniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.