IV SA/Wa 563/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. i M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 utrzymującym w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. Z. i M. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P. p. s. a., w punkcie 1 uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji, po uprzednim uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., w której stwierdzono, że zabudowania (dwór szlachecki), park, wodocieki i lasy (69 ha) wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej w S. gm. L., podlegały przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. W zaskarżonej decyzji w punkcie 2 Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. utrzymał w mocy wskazaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie, jak wskazano w jego uzasadnieniu, zostało podyktowane zgodnością z żądaniem skargi z dnia 31 stycznia 2011 r. M. i M. Z. reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. Uwzględniając wskazaną skargę, Minister powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10 podzielił stanowisko skarżących, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Podniósł, iż z treści art. 269 § 1 P. p. s. a. wynika, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nie tylko danej sprawy, ale również spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym, co oznacza, że również organy administracji powinny to stanowisko w pełni respektować. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przytoczył argumentację, która w jego ocenie prowadzi do stwierdzenia, że nieruchomość ziemska o pow. 247,49 ha, położona w S., stanowiąca byłą własność D. i S. Z. podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Podkreślił, iż w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka przewidziana w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, brak jest podstaw do kwestionowania zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z tego też względu zarzuty podnoszone w odwołaniu, dotyczące niepodlegania zabudowań mieszkalnych i gospodarczych oraz parku, wodocieków i gruntów leśnych pod działanie dekretu nie zasługują na uwzględnienie. W skardze wywiedzionej przez pełnomocnika M. Z. i M. Z. podniesiono, że kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 1 i art. 2 ust. 1 lit e i art. 6 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości ziemskie" bez uwzględnienia tzw. "związku funkcjonalnego" i zastosowanie rozszerzającej wykładni celów reformy rolnej. Wskazano również na naruszenie prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k. p. a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie i niewyjaśnienie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym należało rozważyć przydatność przejętej części rezydencjalnej majątku do realizacji celów wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchwalenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 2 sierpnia 2011 r. pełnomocnik skarżących zmodyfikował wnioski sformułowane w skardze, wskazując, iż skarga dotyczy punktu 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w którym organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. orzekającą, że nieruchomości objęte wnioskiem podlegały przejęciu na Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy). Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że decyzja ta w punkcie 2 naruszyła przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia w tej części. Skarga dotyczy decyzji wydanej w specjalnym, przewidzianym przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. trybie. Zawarta w tym przepisie norma stanowi dla organu wyjątkowe upoważnienie do autokontroli własnej, ostatecznej i zaskarżonej do Sądu, decyzji administracyjnej. Będąc samodzielnym źródłem takiej kompetencji organu, wskazany przepis nie określa jednocześnie sposobów i form działania organu, stawia jednakże jedno zasadnicze wymaganie: efektem uruchomienia kompetencji musi być uwzględnienie skargi w całości. Przedmiotem sądowej oceny legalności decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu musi być przede wszystkim to, czy cytowana przesłanka została spełniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja warunku tego nie spełnia. Zaznaczyć należy, iż pierwszym i podstawowym skutkiem procesowym wniesienia do sądu administracyjnego skargi jest uruchomienie postępowania przed tym sądem. Zgodnie z art. 54 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (§ 1). Zatem z tą chwilą między stroną skarżącą, a organem, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, rozpoczął się spór o legalność zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności), który ma zostać rozstrzygnięty orzeczeniem sądu administracyjnego. Sąd ten od chwili wniesienia skargi staje się "gospodarzem" postępowania, w którym organ administracji publicznej zaczyna być stroną sporu o legalność podjętego przez siebie aktu lub dokonanej czynności (zob. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 248). W tej nowej roli procesowej podstawowym obowiązkiem organu - niezależnie od tego jaka forma jego działania została zaskarżona - jest przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (§ 2). Na tym etapie w proces badania sprawy skierowanej do sądu - na zasadzie wyjątku i w związku z wniesieniem skargi niejako w zastępstwie sądu administracyjnego - może włączyć się już tylko organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Organ ten może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, kierując się generalnie analogicznymi jak sąd przesłankami, tj. badaniem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W rozpatrywanej sprawie nie można jednakże podzielić przekonania Ministra, iż wydane przez niego rozstrzygnięcie w całości uwzględniało żądanie skargi wniesionej w dniu 31 stycznia 2011 r. przez M. Z. i M. Z., następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowego majątku – D. i S. Z. Otóż w tej skardze zawarto żądanie uchylenia decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2010 r., która zamknęła drogę rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym kwestii, iż zespół dworsko-parkowy, wodocieki i lasy (69 ha) wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej położonej w S. nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej; ewentualnie uchylenia wskazanej decyzji Ministra, jak również decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r. i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając autokontrolną decyzję wprawdzie w punkcie 1 osnowy decyzji orzekł zgodnie z żądaniem skargi o uchyleniu w całości swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] grudnia 2010r., którą uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji, lecz jednocześnie w punkcie drugim tej decyzji orzekł o utrzymaniu w mocy wskazanej powyżej decyzji Wojewody. W tych warunkach nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż zaskarżona decyzja czyniła zadość żądaniu skarżących. Pod pojęciem "uwzględnienie skargi w całości" (art. 54 § 3 p. p. s. a.) należy bowiem rozumieć treść żądania skarżącego. Wyjątkowość instytucji autokontroli decyzji, dokonywanej przez organ administracji, nie pozwala na inne, zwłaszcza szersze, rozumienie pojęcia "uwzględnienia skargi w całości," niż to jednoznacznie wynika z treści skargi. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. - to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Przywołany przepis upoważnia bowiem organ do zastąpienia własną decyzją przyszłego orzeczenia Sądu, ale tylko i wyłącznie w wypadku całkowitego, determinowanego stanowiskiem strony, merytorycznego uwzględnienia skargi. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że organ nie zastosował się do żądania zawartego w skardze skierowanej do Sądu o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010r. Wobec tego rzeczą organu przy uwzględnieniu skargi w trybie autokontroli było wydać rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia własnej, zaskarżonej do Sądu decyzji, gdyż takie rozstrzygnięcie organu byłoby zgodne z żądaniem skarżących. Natomiast dokonane zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie w zakresie decyzji organu pierwszej instancji wykraczało poza żądanie skarżących zawarte w skardze do Sądu z dnia 31 stycznia 2011 r. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczona na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyda stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego.