IV SA/Wa 568/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007r. sprawy ze skargi O. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację przebudowy falochronu i modernizacji systemu nawigacyjnego w porcie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...); 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego O. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 568/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...) 02.2007 r. Minister Gospodarki Morskiej "oddalił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" odnośnie decyzji własnej z dnia (...) 12.2006 r. "oddalającej wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności" decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia (...).08.2005 r., zezwalającej w oparciu o art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880) na realizację przedsięwzięcia pn. przebudowa falochronu głównego wraz z modernizacją systemu nawigacyjnego w porcie (...) w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, na skutek wniosku z dnia (...) 05.2005 r. Minister Gospodarki Morskiej nie podzielił przekonania O. o konieczności stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej. Przyznał, iż wprawdzie art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody został uchylony przed dniem jej wydania, jednakże zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18.05.2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954 ze zm.) do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Wniosek taki w oparciu o ów art. 19 ust. 1 został przez inwestora złożony. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem O., iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że dotyczy wyłącznie postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które prowadzone są na podstawie przepisów ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zaznaczył bowiem, że art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody zawiera odesłanie do ust. 3 tego artykułu, który z kolei odsyła do przepisów normujących ocenę oddziaływania na środowisko, zawartych w ustawie z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i we wniesionej następnie skardze O. argumentowało, że przepis art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody przestał nieodwracalnie obowiązywać z dniem 28.07.2005 r., również wobec postępowań wszczętych przed tym terminem. Na poparcie tezy, iż do postępowań prowadzonych na podstawie wprawdzie art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody nie ma zastosowania art. 19 ustawy z dnia 18.05.2004 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw przytoczył ostateczną decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) 12.2006 r., w której z tego właśnie względu uznano toczące się postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzono je. Minister Gospodarki Morskiej "oddalił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" potwierdzając trafność interpretacji zaprezentowanej w swej poprzedniej decyzji. Stwierdził jednocześnie, iż nie jest związany wskazaną decyzją Ministra Środowiska, ani zawartymi w niej poglądami prawnymi. O. w skardze powtórzyło argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosło alternatywnie o stwierdzenie nieważności obu decyzji Ministra w oparciu o art. 11 przepisów ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska lub o ich uchylenie. Podniosło, że sentencja zaskarżonej decyzji jest rażąco sprzeczna z zapisem art. 127 § 3 Kpa. Nadto T. zauważyło, że na skutek nowelizacji ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska dokonanej 18.05.2005 r. z dniem 28.07.2005 r. przyjęto nowe zasady prowadzenia postępowań dotyczących udzielania zgody na realizację przedsięwzięć na obszarach Natura 2000, jeśli mogą znacząco oddziaływać na ten obszar. Zarówno art. 35a ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody jak i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska nakładają obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Art. 19 ustawy z dnia 18.05.2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw mógłby natomiast znaleźć zastosowanie jedynie do postępowań dotyczących przedsięwzięć nie mających wpływu na obszary Natura 2000, wszczętych przed wejściem w życie tej nowelizacji i prowadzonych na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska sprzed nowelizacji z 2005 r. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem obie decyzje Ministra wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zakwestionowana przez O. decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia (...) 08.2005 r., zezwalająca w oparciu o art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880) na realizację przedsięwzięcia pn. przebudowa falochronu głównego wraz z modernizacją systemu nawigacyjnego w porcie (...) w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 podjęta została po dniu (...) 07.2005 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 18.05.2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (zwana dalej ustawą zmieniającą). Zawierała ona wskazany przez Ministra Gospodarki Morskiej art. 19 ust. 1 pozwalający na stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, na wniosek uprawnionego podmiotu. Minister podkreślił, że wniosek taki w oparciu o ów art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej został przez inwestora złożony. Należy zauważyć, że możliwość odwołania się do stosowania przepisów dotychczasowych w oparciu o art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18.05.2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw dotyczyła inwestycji, dla których wszczęto procedurę oceny oddziaływania na środowisko i nie została ona zakończona przed dniem wejścia w życie owej ustawy zmieniającej. Możliwość taką jednakże stworzono jedynie dla inwestycji, które nie mogły znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W razie bowiem, gdy takiego oddziaływania nie można było z góry wykluczyć, zawsze zastosowanie winien znajdować art. 10 ustawy zmieniającej, jako przepis zawierający w tym zakresie szczególną regulację. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy przed dniem wejścia w życie decyzji zmieniającej, a więc przed (...) 07.2005 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub jedna z decyzji określonych w art. 46 ust. 4 pkt 2-9 ustawy zmienianej, a więc ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Minister nie poczynił żadnych ustaleń, czy uprzednio któraś z tych decyzji została wydana odnośnie przedmiotowej inwestycji. Rozważania takie pominął w swych rozstrzygnięciach. Na żądanie Sądu akta sprawy zostały uzupełnione o ostateczną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) 03.2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany na przebudowę falochronu głównego w (...) wraz z modernizacją systemu nawigacyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji wspomniano, że inwestycja ta zalicza się do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że zostały dla niej ustalone warunki zabudowy decyzją z dnia (...).12.2004 r., nr (...). Spełniony został zatem także drugi warunek nakazujący zastosowanie art. 10 ustawy zmieniającej, wobec wykreślenia art. 8 pkt 1 lit. d owej ustawy zmieniającej - art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. W tym stanie rzeczy inwestor winien był w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej złożyć wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, czy wniosek taki został przez niego złożony Minister nie wspomniał. Podkreślenia wymaga także, iż inwestycja należąca do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mogła także potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Istniały zatem w oparciu o art. 10 ustawy zmieniającej podstawy do dokonania w tym zakresie ustaleń, w ramach ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację ( o ile inwestor w zakreślonym terminie złożył stosowny wniosek). To właśnie w odniesieniu do zamierzonych inwestycji, mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 ustawodawca wykreślając art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, jednocześnie w art. 10 ustawy zmieniającej wprowadził przepis przejściowy, znajdujący zastosowanie do przedsięwzięć posiadających nawet ostateczne, wymienione w nim decyzje, uzyskiwane w procesie inwestycyjnym. Takie działanie ustawodawcy wiązało się z obowiązkiem implementacji do naszego, krajowego porządku prawnego zarówno tzw. dyrektywy ptasiej, jak i tzw. dyrektywy siedliskowej, stanowiących przepisy wspólnotowe. W tym stanie rzeczy po dniu (...) 07.2005 r. brak było podstaw do prowadzenia nadal postępowania przez Dyrektora Urzędu Morskiego w (...) w sprawie wydania zezwolenia na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w oparciu o art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18.05.2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Zastosowanie winien tu znaleźć bowiem wskazany art. 10 ustawy zmieniającej. Zatem stwierdzić należy, że owo zezwolenie, którego stwierdzenia nieważności żądał O. jako podjęte w dniu (...).08.2005 r. wydane zostało bez podstawy prawnej. Sprawą otwartą, która będzie wymagała rozważenia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie będzie ustalenie, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nadto należy zauważyć, że organy orzekające na skutek złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej mogą stosować jedynie rozstrzygnięcia spraw administracyjnych przewidziane przez ustawodawcę. Organ orzekający może zatem stosownie do okoliczności sprawy stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji w całości lub części albo gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne orzec o wydaniu jej z naruszeniem prawa, zaznaczając z jakich przyczyn nie stwierdził jej nieważności lub też jeśli uzna, że decyzja ta nie była dotknięta wadą nieważności, a więc nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa odmawia stwierdzenia jej nieważności. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje natomiast instytucji "oddalenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji". Takie rozstrzygnięcie narusza obowiązujące prawo. Podobnie rzecz się ma z decyzją wydaną przez Ministra w postępowaniu nieważnościowym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez ministra odpowiednie zastosowanie znajduje art. 138 § 1 Kpa. W myśl tego przepisu minister w zależności od dokonanych ustaleń może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie odwoławcze. Może wreszcie, gdy uzna, że zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu utrzymać ją w mocy. Podanie podstawy rozstrzygnięcia poprzez wskazanie całego § 1 art. 138 Kpa, który to przepis zawiera wszystkie przytoczone typy rozstrzygnięć sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy również stanowiło rażące naruszenie prawa. Procedura administracyjna mająca zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji publicznej nie zna instytucji "oddalenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" zastosowanego w zaskarżonej decyzji. Zatem rozstrzygniecie tej treści również podjęte zostało z naruszeniem obowiązującego prawa, bowiem ustawodawca w katalogu dopuszczalnych form załatwienia sprawy administracyjnej takiego rozstrzygnięcia nie przewidział. Z uzasadnień obu decyzji Ministra wynika jednak wyraźnie, że najpierw odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, a następnie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję swą utrzymał w mocy. Stwierdzić zatem należy, że wskazane uchybienia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że Minister Gospodarki Morskiej nie tyle wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska, co bezpodstawnie uznał za prawidłowy zastosowany w decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia (..) 08.2005 r. dotychczasowy tryb oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji w zakresie jej wpływu na obszar Natura 2000. Stąd nie było podstaw do zastosowania wnioskowanego alternatywnie przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia, przewidzianego w art. 11 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Sąd nie przychylił się także do wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem w obrocie prawnym i tak pozostaje decyzja zawierająca owo zezwolenie. O ewentualnym wstrzymaniu jej wykonania można będzie rozstrzygać w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym, co stanie się zasadne, o ile decyzja ta nie wywołała już nieodwracalnych skutków prawnych. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do oceny prawnej dokonanej w niniejszym wyroku, poprawnie rozstrzygnąć ją procesowo, stosując formy zakończenia postępowania, zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, przewidziane przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto rozpoznając sprawę należy rozważyć charakter rozstrzygnięcia z dnia z dnia (...) 08.2005 r., wydawanego przez Dyrektora Urzędu Morskiego w trybie art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody i ustalić, czy wywołało ono nieodwracalne skutki prawne.