IV SA/Wa 569/10

Dnia 11 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Syg. akt IV SA/Wa 569/10 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. biorąc za podstawę art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych( DZ.U z 2001 roku, nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 62 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. P., na postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2009 roku zawieszające na okres 12 miesięcy postępowanie administracyjne w sprawie od dnia złożenia wniosku w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie przy ulicy [...] w Dzielnicy [...] w W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 roku organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek M. P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego, wielorodzinnego, z garażem podziemnym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. P. wskazując na fakultatywność przepisu art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na brak sprzeczności inwestycji z ustaleniami zawartymi w projekcie planu miejscowego. Organ odwoławczy wskazywał, że stosownie do art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) W ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) W okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego wynika, że przystąpiono do prac planistycznych obszaru, dla terenu na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Rada W. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2008 roku o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonu K. , zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku. Nadto organ odwoławczy przywołał stanowisko organu pierwszej instancji, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami zagospodarowania terenu w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego w organ pierwszej instancji zasadnie zawiesił w trybie art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazywał, że możliwość zawieszenia postępowania przewidzianą w wyżej powołanym przepisie, nie może być interpretowana jako przyznająca całkowitą swobodę w decydowaniu o wstrzymaniu biegu postępowania. Niemniej, użycie przez ustawodawcę zwrotu ,, można zawiesić’’ winno być interpretowane w ten sposób, że w przypadku gdy realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym planem, wówczas zawieszenie postępowania nie będzie celowe. Jeśli natomiast zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien postępowanie zawiesić. Nadto zdaniem organu odwoławczego należy zauważyć, że gdy nie zostanie podjęta uchwała o miejscowym planie, to organ winien podjąć zawieszone postępowanie i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła M. P.. Wydanemu postanowieniu zarzucała: - błędną i dowolną wykładnię przepisu art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - naruszenie przepisów postępowania, poprzez pominięcie dowodu z analizy projektu inwestycji i projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod kątem sprzeczności tych projektów. Z tych względów skarżąca wnosiła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podnosiła, że zaskarżone postanowienie jest całkowicie bezzasadne. W jej ocenie zasadność zawieszenia postępowania należało poddać przede wszystkim z punktu widzenia celowości. Nie jest wystarczającym samo powołanie się na art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwałę rady gminy o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz ustalenia zawarte w projekcie planu. To, że określony przepis poddaje rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, nie oznacza całkowitej dowolności w podjęciu decyzji. Niezbędnym jest wskazanie jasnych i konkretnych przyczyn dla których organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uznał za celowe i uzasadnione jego zawieszenie. W przeciwnym przypadku takie rozstrzygnięcie obarczone jest wadą arbitralności. W ocenie skarżącej należy rozważyć sekwencję czasową pomiędzy podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a przewidywanym zakończeniem procedury planistycznej prowadzonej przez organy gminy. Zawieszenie postępowania następuje licząc od dnia złożenia wniosku, na maksymalny okres 12 miesięcy. Jeżeli z analizy całokształtu sprawy wynika, że wyłożenie projektu planu do publicznej wiadomości oraz przekazanie do uchwalanie radzie gminy nastąpi w terminie odbiegającym od terminu na który zostało zawieszone, niezasadnym jest stosowanie art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie spawie decyzja o zawieszeniu zapadła w dniu [...] października 2009 roku, a maksymalny okres na jaki na jaki może zostać zawieszone postępowanie to [...] maja 2010 roku. Tymczasem projekt planu miejscowego nie został wyłożony do publicznej wiadomości i nic nie wskazuje aby do [...] maja 2010 roku został wyłożony. Zdaniem skarżącej z materiału dowodowego w sprawie wynika, że w okresie zawieszenia ponad wszelką wątpliwość plan miejscowy nie zostanie uchwalony. Nadto skarżąca zarzucała, że organ odwoławczy orzekając w sprawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe i niepełne zebranie materiału dowodowego. Organ nie przeprowadził dowodu z analizy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planowanej inwestycji przez inwestora. Zwracała uwagę, że jedną z przyczyn podjęcia decyzji o zawieszeniu postępowania przez organ pierwszej instancji było błędne stwierdzenie jakoby planowana inwestycja pozostawała w sprzeczności z projektem planu miejscowego. Zatem niezbędnym z punktu widzenia oceny zasadności decyzji o zawieszeniu było przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z analizy projektu planu miejscowego oraz projektu planowanej inwestycji. Organ pomijając ten dowód nie mógł ocenić czy decyzja o zawieszeniu postępowania była zasadna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienie odpowiadają prawu. Należy w pierwszej kolejności podnieść, że podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni jest w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konstrukcja przepisu art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia organom gminy, w sytuacji gdy inwestor wystąpi o ustalenie warunków zagospodarowania i zabudowy dla danego terenu, zawiesić postępowanie na określony czas. Jest to podyktowane tym aby dana inwestycja nie pozostawała w sprzeczności do rozwiązań przestrzennych projektowanych dla danego terenu. W przypadku uchwalania planu organy gminy przejmują możliwość określenia przeznaczenia terenu, na którym planowana jest inwestycja oraz możliwość ustalenia dodatkowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, innych niż te które mogłyby wynikać z decyzji. Tak więc w sytuacji w której wpływa wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która miałaby być zlokalizowana na terenie dla którego trwają prace nad ustaleniem miejscowego planu, organ winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania o ustalenie warunków. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w dniu [...] maja 2008 roku Rada W. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu dla rejonu K. , zmienioną uchwałą z [...] grudnia 2008 roku. W dniu [...] lipca 2009 roku została przedstawiona koncepcja projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu dla tego rejonu. W takiej sytuacji gdy trwały prace na opracowywaniem projektu miejscowego planu oraz taki projekt został zaprezentowany, to w ocenie Sądu były podstawy do zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej. Wniosek przez inwestora został złożony w dniu [...] maja 2009 roku, a więc w fazie trwających prac nad projektem planu. Nie można podzielić zarzutów skargi, że tylko samo podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego stanowiło podstawę do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Należy wziąć pod uwagę fakt, że w dacie złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy już od wielu miesięcy trwały praca nad projektem planu, a w dniu [...] lipca 2009 roku taki projekt został zaprezentowany. W ocenie Sądu wobec takich okoliczności trudno wymagać od organu aby mógł precyzyjnie określić dokładny czas przyjęcia uchwały o zatwierdzeniu miejscowego planu i od tej oceny uzależniać zawieszenie postępowania. W sytuacji gdy przedstawiony został projekt planu miejscowego dla terenu inwestycji organ musiał ten fakt brać pod uwagę i dokonywać oceny. Kontrowersje związane z faktem, czy projektowana inwestycja jest zgodna z projektem planu miejscowego dodatkowo wskazywałay na potrzebę zawieszenia postępowania i oceny występowania tej zgodności. W tej sytuacji nie można postawić zarzutu organowi, że przekroczył granice uznania administracyjnego. Organ wydając zaskarżone postanowienie wskazał dyrektywy dokonanego wyboru zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.