IV SA/Wa 57/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosty L. w części, w której odmówiono R. T. zezwolenia na zbieranie odpadów o kodach: 15 01 01, 15 01 02, 15 01 04, 15 01 07, 16 01 17, 16 06 01*, 17 02 02, 17 02 03, 17 04 01, 17 04 02, 17 04 03, 17 04 04, 17 04 05, 17 04 06, 17 04 07, 19 10 01, 19 10 02 i 20 01 01 na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej przy ul. [...]w L. (punkt pierwszy decyzji). Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r. R. T. wystąpił o zezwolenie na zbieranie i transport odpadów o kodach: 15 01 01, 15 01 02, 15 01 04, 15 01 07, 16 01 17, 16 06 01*, 17 02 02, 17 02 03, 17 04 01, 17 04 02, 17 04 03, 17 04 04, 17 04 05, 17 04 06, 17 04 07, 19 10 01, 19 10 02 i 20 01 01 na i z działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w L. Starosta L. decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r. odmówił wydania zezwolenia na zbieranie odpadów o ww. kodach i jednocześnie udzielił zezwolenia na transport odpadów. W ocenie Starosty L. planowana działalność polegająca na zbieraniu odpadów luzem, w kontenerach oraz skrzyniach na otwartym terenie oraz pomieszczeniu garażowym i wiacie przygarażowej jest niezgodna z zapisami uchwały Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Po rozpatrzeniu odwołania R. T. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty L. w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów o ww. kodach. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243, ze zm.), uchylonej z dniem 23 stycznia 2013 r. (art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach /Dz. U. z 2013 r. poz. 21/). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Analogiczne rozwiązanie przewiduje art. 46 ust. 1 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ta ustawa, ze względu na brak przepisów przejściowych w tym zakresie, zdaniem organu znalazła zastosowanie w niniejszej sprawie. Dalej organ odwoławczy wywiódł, że prawem miejscowym, o którym mowa w obu przywołanych przepisach, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany przez radę gminy w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Na podstawie załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2001 r. organ stwierdził, że teren wskazany przez R. T. jako miejsce prowadzenia działalności położony jest w obszarze oznaczonym symbolem B-15 MN1. Dla tego obszaru plan przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako przeznaczenie podstawowe, dopuszczając lokalizację usług podstawowych i nieuciążliwych wbudowanych w budynek mieszkalny oraz - w szczególnych przypadkach - realizację budynków gospodarczych, garażowych, handlowo-usługowych jako dobudowanych do istniejących budynków, wykluczając lokalizację budynków usługowych za wyjątkiem południowej pierzei ul. [...] oraz zakazując lokalizacji obiektyw obniżających standard warunków mieszkaniowych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego plan nie dopuszcza możliwości zbierania odpadów na wymienionym terenie, tj. prowadzenia działalności polegającej na przyjmowaniu, segregowaniu oraz magazynowaniu odpadów na placu w kontenerach i skrzyniach stalowych oraz w pomieszczeniu garażowym i wiacie przygarażowej w skrzyniach drewnianych i stalowych. Działalności tej nie można zaliczyć do "usług podstawowych", do których plan zalicza "obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, nastawione na obsługę mieszkańców i użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu ok. 500 m od obiektu (lokalu)", prowadzonych w wydzielonej części budynku mieszkalnego lub budynku doń dobudowanego. Co więcej, plan wyraźnie zabrania lokalizowania na tym terenie obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. W konsekwencji organ uznał, że w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, właściwy organ ma obowiązek odmowy udzielenia zezwolenia bez względu na inne okoliczności sprawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. wniósł R. T. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i w konsekwencji wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W wywodach skargi skarżący wskazał, że nie kwestionuje przeznaczenia działki, na której prowadzona ma być gospodarka odpadami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz interpretację postanowień planu przez organ. Skarżący stanął na stanowisku, że organ zbyt dosłownie potraktował zapis określający podstawowe przeznaczenie terenu. Jednocześnie nie podzielił tezy, iż udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów nie wpłynęłoby na realizację podstawowego przeznaczenia terenu, tj. nie zmieniłoby tego przeznaczenia z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na inną. W ocenie skarżącego organ nie wziął pod uwagę tego, że zakład skarżącego nie emituje żadnych zanieczyszczeń, nie generuje ruchu drogowego ani hałasu, nie emituje nieprzyjemnych zapachów oraz nie jest szpecący dla otoczenia (działka, na której wykonywana jest działalność jest ogrodzona). Zdaniem skarżącego R. T. przez sformułowanie "przeznaczenie podstawowe" należy rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie. Dopuszczalne jest zatem umiejscowienie na danym terenie również obiektów, które spełniają inne funkcje, oczywiście z uwzględnieniem innych zastrzeżeń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, skarżący odniósł się do wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Skarżący nie ma bowiem pewności czy organ wskazuje na tę okoliczność jako podstawową, dla której odmówił udzielenia zezwolenia, czy jako dodatkową, obok niezgodności z przepisami prawa miejscowego, czy też jako jej uzupełnienie. Niezależnie od motywacji organu, skarżący podniósł, iż obiekt w oparciu o który prowadzona byłaby gospodarka odpadami nie jest obiektem spełniającym znamiona "obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych" i nie mieści się w definicji tego obiektu, zawartej w planie miejscowym. Zdaniem skarżącego organ nie wskazał, która konkretnie cecha obiektu świadczy, że jest on obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych i w konsekwencji zdecydowała o odmowie udzielenia zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2012 r. poz. 21), zgodnie z którym, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Aktem prawa miejscowego, stosownie do treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Ustalenia planu muszą więc stanowić kryterium według którego, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach właściwy organ bada wniosek o udzielenie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. W przypadku stwierdzenia niezgodności planowanej działalności z zapisami planu miejscowego, organ ma obowiązek odmowy udzielenia pozwolenia. Decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia ma bowiem charakter związany, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia choćby jednej z negatywnych przesłanek wskazanych w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach organ ma obowiązek odmówić jego wydania. Okolicznością pozostającą poza sporem jest to, że wskazana we wniosku z dnia 12 listopada 2012 r. działka o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położona przy ul. [...] w L., na której ma być prowadzona działalność polegająca na zbieraniu odpadów, znajduje się na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym. Stosownie do ustaleń obowiązującego planu miejscowego, podjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), dalej "uchwała", przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B-15 MN-1. Dla powyższej jednostki terenowej plan ustalił jako przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinną i dopuścił lokalizację usług podstawowych i nieuciążliwych wbudowanych w budynek mieszkalny. Jednocześnie w planie znajduje się zakaz lokalizacji - w ramach powyższej jednostki terenowej - obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Istotą sporu jest natomiast to, czy działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest dopuszczalna na terenie oznaczonym symbolem MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uwagi na możliwość lokalizowania na tym terenie usług podstawowych i nieuciążliwych wbudowanych w budynek mieszkalny oraz wobec uznania, że obiekty służące do prowadzenia powyższej działalności nie są obiektami obniżającymi standard warunków mieszkaniowych. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że wskazywana przez skarżącego we wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r. działalność polegająca na zbieraniu odpadów na działce nr [...] jest niezgodna z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Zbieranie odpadów na tym terenie nie można zaliczyć do usług podstawowych i nieuciążliwych wbudowanych w budynek mieszkalny, jak również przyjąć, że obiekty służące do prowadzenia tej działalności są obiektami nie obniżającymi standardu warunków mieszkaniowych. W tym miejscu wskazać należy, na definicje zawarte w słowniku terminów użytych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L. tj. usługi podstawowe i obiekt obniżający standard warunków mieszkaniowych. Zgodnie z § 6 pkt 10 uchwały, przez usługę podstawową rozumieć należy obiekty nastawione na obsługę mieszkańców i użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu ok. 500 m od obiektu (lokalu). Z kolei w myśl § 6 pkt 14 uchwały przez obiekt obniżający standard warunków mieszkaniowych rozumie się obiekt powodujący w trakcie normalnej działalności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy zanieczyszczenia środowiska na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki (dla bezpośrednich sąsiadów) lub każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach lub w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp. wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu – przekraczający 50 dB(A) w porze dziennej lub 40 dB(A) w porze nocnej). Mając na uwadze powyższe definicje, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy administracji wydały trafne rozstrzygnięcie i odmówiły wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na przedmiotowym terenie. Zgodzić się bowiem należy z organami orzekającymi w sprawie, że działalności polegającej na zbieraniu odpadów na terenie działki nr [...], znajdującej się w samym centrum części jednostki terenowej oznaczonej symbolem MN, nie można zaliczyć do usług podstawowych. Co więcej, działalność ta może obniżyć standard warunków mieszkaniowych. Podzielić należy natomiast zarzut skarżącego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło szerszego wywodu, w jaki sposób planowana działalność koliduje z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym. Podkreślić należy, że organ administracji mocą, art. 8 k.p.a. zobligowany jest do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władz publicznych. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy i w konsekwencji nie przekonał strony postępowania do zajętego stanowiska w sprawie. Uchybienie organu w powyższym zakresie nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż pozostaje ono bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał działanie organów w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.