IV SA/Wa 570/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi L. P., D. M., F. K., G. D., J. S., M. W. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2015 r. nr [...], jak również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] Wójt Gminy G. działając na podstawie art. 71, art.75 ust.1 pkt 4, art. 80, art. 82 i 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późno zm.), a także § 3 ust. 1 pkt. 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząc oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213 poz. 1397 z późno zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) po rozpatrzeniu wniosku Pana S. M., odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "budowa elektrowni wiatrowej [...] wraz z urządzeniami do przesyłu energii" przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...] zlokalizowanych w miejscowości W., gm. G. zmienionej na: "budowa elektrowni wiatrowej [...] wraz z urządzeniami do przesyłu energii" przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] zlokalizowanej w miejscowości W., gm. G. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] grudnia 2013r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. odmówił uzgodnienia warunków realizacji w/w przedsięwzięcia. W ocenie organu brak pozytywnego uzgodnienia stanowił więc podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W dniu 10 kwietnia 2014r. do organu wpłynął wniosek pełnomocnika wnioskodawcy o dokonanie zmiany w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] Wójt Gminy G. powołując się m.in. na art. 155 k.p.a, orzekł o odmowie wydania decyzji zmieniającej. Od powyższej decyzji w ustawowo zachowanym terminie odwołanie złożył Pan S. M., reprezentowany przez pełnomocnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...].09.2015 r. Nr [...] wydało decyzję o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...].07.2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy G. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się zupełnie do materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie wskazał także przepisów, które legły u podstaw decyzji odmownej, co z kolei oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] października 2015r. Nr [...] Wójt Gminy G. ponownie orzekł o odmowie wydania decyzji zmieniającej. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawowym instrumentem lokalizacji inwestycji na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu", jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określający zarówno przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, jak i sposoby zagospodarowania oraz warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu). Gmina G. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przewidzianego pod realizację przedmiotowej inwestycji. Również w zapisach zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2011 r. brak jakichkolwiek zapisów dotyczących lokalizacji farm wiatrowych. Wskazano także, iż Rada Gminy G. na sesji w dniu [...] marca 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy G. Jej celem jest uregulowanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie Gminy, bowiem brak jest norm ustawowych porządkujących to zagadnienie, a rozwój takich inwestycji w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych jest sprzeczny z wiedzą posiadaną na temat ich wpływu na zdrowie ludzi i zwierząt. Powyższa Uchwała ustala minimalną odległość od pojedynczej przemysłowej turbiny wiatrowej, wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych, wynoszącą 2000 metrów. Warunki określone powyższą uchwałą mogą nie zostać zachowane jeżeli inwestor uzyska pisemną zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości mieszkalnych i siedliskowych, dla których odległość lokalizacji przemysłowej elektrowni wiatrowej jest mniejsza niż 2000 metrów. Wojewoda [...]i nie stwierdził nieważności powyższej Uchwały. W niniejszej sprawie, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, respektując zapisy uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja swoją lokalizacją nie zachowa przyjętych ww. uchwałą odległości od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych. W rozpatrywanym przypadku odległość od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi wynosi zaledwie ok. 210 m (działka nr ewid. [...]) w kierunku północnym od planowanego miejsca lokalizacji inwestycji. W ocenie także organu przystąpienie do realizacji przedmiotowej inwestycji spowoduje znaczne pogorszenie sytuacji zdrowotnej mieszkańców, którzy licznie sprzeciwiają się jej realizacji. Na skutek wniesionego przez wnioskodawcę postępowania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego(tekst jedno Dz. U. z z 2013r., poz.267 z późno zm.), w związku art. 71 ust. 2, art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy G. ponownie rozpoznający niniejszą sprawę nie ustosunkował się w pełni do wskazań zawartych w decyzji z dnia [...] września 2015 roku. Zdaniem Kolegium sporządzony w sprawie raport oddziaływania na środowisko wraz z uzupełnieniem spełnia wszelkie ustawowe wymogi. Organ I instancji prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, w żaden sposób nie uwzględnił jednak i nie odniósł się do ustaleń zawartych w raporcie, w opinii PPIS - pomimo, iż powinny one być elementem uzasadnienia decyzji środowiskowej. Organ skupił się głównie na sprzeciwie społeczeństwa wobec negatywnego wpływu przedsięwzięcia - w jego ocenie - na środowisko. Nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich stwierdzeń i wniosków. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji w ocenie Kolegium powinien dokonać wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. przede wszystkim przedłożonego raportu, postanowienia uzgadniające wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Swoje przedstawione stanowisko, wnioski i stwierdzenia w tym zakresie winien poprzeć stosownie udokumentowaną argumentacją faktyczną i prawną opartą o ustalenia dokonane na podstawie materiału dowodowego - z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 8- ustawy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M., L. P., D. M., F. K., G. D., J. S., M. W. Skarżący wskazali, że nie zgadzają się na budowę elektrowni wiatrowej w pobliżu ich nieruchomości. Uważają bowiem, że byłaby ona zbyt blisko ich posesji, co ich zdaniem przyczyni się do pogorszenia warunków życia. Zarzucono organowi odwoławczemu, że nie uwzględnił Uchwały Nr [...] w sprawie wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy G., która określa odległości od pojedynczej turbiny wiatrowej od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych. wynoszącą 2000 m2. Podniesiono, że w raporcie nie uwzględniono strony południowej, czyli miejscowości S., gdzie znajdują sie zabudowania mieszkalne w odległości ok. 215 m. Ponadto wskazano, że wieś Wrząca posiada zabudowę zwartą a w raporcie jest mowa o zabudowie rozproszonej. Skarżący wyrazili obawę przed zagrożeniem, jakie niesie usytuowanie inwestycji w odległości 80 m od linii wysokiego napięcia. Wskazali także, zarzuty w odniesieniu do raportu ornitologicznego i chiropterologicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o art. 155 k.p.a. Zgodnie tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio tj. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Z przepisu tego wynika zatem, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1. decyzja jest ostateczna 2. na mocy tej decyzji strona nabyła prawo, 3. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 4. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 5. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie jednak Sądu powyższy przepis nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem ostateczna decyzja, której zmiany wnioskodawca się domagał, czyli decyzja z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] Wójta Gminy G., rozstrzygała o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak wynika z jej uzasadniania u podstaw takiego rozstrzygnięcia legło uznanie, że brak pozytywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. stanowił podstawę do odmowy wydania decyzji środowiskowej. W doktrynie przyjmuje się zaś, że strona nie nabywa praw z decyzji ostatecznej, gdy " decyzja ostateczna, wydana na żądanie strony m.in. odmawia jej udzielenia żądanego uprawnienia. zob. W. Dawidowicz, Postępowanie Administracyjne, 1983, s. 227-228. Podobnie wskazuje J. Borkowski w Komentarz, 1989, s.251, przy czym w podkreśla dodatkowo, że decyzja taka musi być decyzją merytoryczną, tj. załatwia sprawę ale nie zaspakaja w całości żądania strony. Powyższe poglądy doktryny akceptuje także orzekający w sprawie skład sędziowski. Mając zatem na uwadze, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] Wójta Gminy G., nie jest decyzją na mocy której doszło do nabycia praw przez strony, w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy błędnie rozpoznały sprawę w oparciu o art. 155 k.p.a.. Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy prawa przewidują również możliwość zmiany decyzji ostatecznych na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Przepisem takim jest art. 154 k.p.a, który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§2). Należy jednak podkreślić, że decyzja taka winna być decyzją merytoryczną i wydaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kategorycznie bowiem w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233: uznał, że " Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Na marginesie należy także wskazać, że zarówno przepis art. 154 k.p.a., jak i 155 k.p.a, stwarza co do zasady możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu, wskazując na istnienie przesłanki "interesu społecznego lub słusznego interesu strony" odnieść należy się do zarzutów skargi, gdyż istnieje między nimi związek. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Natomiast uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. (wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r. I OSK 1746/04). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy błędnie rozpoznały niniejszą sprawę w oparciu o art. 155 k.p.a, który ze wskazanych powyżej przyczyn nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien przystąpić do ponownej oceny wniosku Pana S. M. z dnia 10 kwietnia 2014r. pod kątem możliwości ewentualnej zmiany decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2013r. w trybie innym niż art. 155 k.p.a.