IV SA/Wa 571/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 571/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...], zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r. nr [...], zwanej dalej "decyzją scaleniową", zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych na terenie miasta S. w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] wydzielonych w wyniku scalenia na rzecz M. K. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem datowanym na [...] kwietnia 2008 r, wniesionym do Wojewody [...] J. O., zwana dalej "skarżącą", wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. We wniosku skarżąca podniosła w szczególności, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego w osadzie D., gmina S., powiat [...], obejmującego działki gruntu o numerach [...]. W ocenie skarżącej decyzja scaleniowa pozbawiła ją dojazdu do wskazanych wyżej działek rolnych od drogi krajowej S., co uniemożliwia skarżącej gospodarowanie. Pismem datowanym na [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] przekazał wniosek skarżącej według właściwości Ministrowi. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Skarżąca oraz W. R. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że projekt scalenia gruntów położonych na terenie miasta S. został opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 3, poz.13) i zatwierdzony decyzją scaleniową. Z rejestru szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem wynika, że postępowaniem scaleniowym objęto m.in. grunty należące do M. K. - poprzednika prawnego skarżącej, stanowiące działki oznaczone nr [...] o powierzchni 0,46 ha i wartości 13,20 jednostek szacunkowych oraz nr [...] o powierzchni 1,58 ha i wartości 68,40 jednostek szacunkowych. Zgodnie z art.3 pkt 1 ustawy każdy uczestnik scalenia (właściciel lub samoistny posiadacz gruntów) otrzymuje w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Różnica wartości nie może bowiem przekraczać 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem (§6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). W wyniku scalenia jako ekwiwalent zamienny M. K. otrzymał grunty stanowiące działki oznaczone nr [...] o powierzchni 0,4540 ha i wartości 12,95 jednostek szacunkowych oraz nr [...] o powierzchni 1,5760 ha i wartości 68,20 jednostek szacunkowych, co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy, nie przekraczający dopuszczalnej ustawowej różnicy 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem. Z akt sprawy, a w szczególności z mapy ewidencyjnej przed scaleniem i po scaleniu wynika, że wydzielone w wyniku scalenia działki oznaczone nr [...] nie zmieniły położenia i pozostały w granicach sprzed scalenia, a kwestionowana przez skarżącą południowa granica działki nr [...] nie uległa zmianie. Z mapy ewidencyjnej przed scaleniem wynika, że pomiędzy działkami skarżących przebiegała droga oznaczona jako działka nr [...]. Wydzielona w wyniku scalenia droga oznaczona jako działka nr [...] nie zmieniła położenia, pozostała w granicach sprzed scalenia i odpowiada właśnie działce nr [...]. Odnosząc się do zarzutu jakoby w wyniku scalenia gruntów zlikwidowano drogę dojazdową po scaleniu oznaczoną jako działka nr [...] na odcinku graniczącym z gruntami skarżących oznaczonymi jako działki nr [...], co spowodowało, że skarżąca utraciła możliwość dojazdu do swoich gruntów należy stwierdzić, że jest on chybiony. Działka nr [...] stanowiąca drogę wydzieloną w wyniku scalenia nie uległa zmianie i pozostała w granicach sprzed scalenia. Strony błędnie zarzucają również, że w wyniku scalenia zlikwidowana została droga dojazdowa oznaczona jako działka nr [...] do ich gruntów. Jak wynika z decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1981 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, obszar scalenia obejmował tylko grunty położone na terenie miasta S. Droga oznaczona jako działka nr [...] położona jest w obrębie S., gmina S. nie była objęta postępowaniem scaleniowym i nie była położona w obszarze scalenia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niepodania do publicznej wiadomości informacji o postępowaniu scaleniowym. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty, że część drogi oznaczonej jako działka nr [...] została zajęta przez G., a część drogi oznaczonej jako działka nr [...] została zajęta przez osobę fizyczną, w związku z czym strony domagają się dostępu do drogi publicznej poprzez przywrócenie przejezdności (używalności) drogi dojazdowej do posiadanych gruntów. Kwestie tego rodzaju objęte są bowiem zakresem art.36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i pozostają poza zakresem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. W konkluzji należy stwierdzić, że postępowanie scaleniowe w odniesieniu do gruntów M. K. przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Brak zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W skardze na decyzje Ministra skarżąca podniosła w szczególności, że: w decyzji scaleniowej nie uwzględniono przebiegu drogi nr [...] w gminie S., w związku z czym pozbawiono gospodarstwo skarżącej dostępu do drogi publicznej, decyzja scaleniowa uszczupliła teren działek nr [...] i [...] o 2.02 ha, w trakcie prowadzenia pomiarów scaleniowych G. w S. wykorzystała teren drogi nr [...] na postawienie ogrodzenia z siatki metalowej, niezbędnym jest ustanowienie drogi konicznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej i zapewniającej korzystanie z nieruchomości i uprawę użytków rolnych, droga nr [...] będąca przedłużeniem drogi [...] została nielegalnie zajęta przez sąsiadkę B. D., (skarżąca) czasowo umożliwiła okolicznym mieszkańcom dojeżdżanie do drogi krajowej przez jej działkę nr [...], niemniej wskutek bierności władz gminy w kwestii rozwiązania problemu dojazdu, zmuszona była ogrodzić wskazaną wyżej działkę w granicach zgodnych księgą wieczystą, nigdy nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu scaleniowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra odpowiada przepisom prawa. Na wstępie należy wskazać, iż wspomniana decyzja wydana została w postępowaniu administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, które to postępowanie reguluje art. 156 i następne k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Z art. 156 §1 pkt 2 kpa wynika, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ skarżąca zarzuciła w/w decyzjom rażące naruszenie prawa istotne jest zatem ustalenie, czy do naruszenia prawa doszło oraz czy miało ono charakter rażący. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia, która można określić jako rażące. Z powyższego wynika zatem, iż w praktyce mogą występować naruszenia przepisów prawa, które można skutecznie kwestionować w toku kontroli instancyjnej postępowania zwyczajnego, tj. poprzez odwołanie się do organu wyższej instancji, których jednakże - z uwagi na fakt, iż nie mają charakteru rażącego - nie można skutecznie kwestionować w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu trafnie uznał Minister, że kwestionowana przez skarżącą decyzja scaleniowa Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r. nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności rażącym naruszeniem przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Skarżąca twierdzi, że w wyniku scalenia należące do niej działki nr [...] i [...] zostały pozbawione dostępu do drogi krajowej nr [...], albowiem jak stwierdza skarżąca, w wyniku błędnych zapisów nie uwzględniono przebiegu drogi posadowionej na działce nr [...]. Skarżąca wskazuje również jako następstwa scalenia posadowienie na działce nr [...] ogrodzenia przez G. oraz zajęcie przez sąsiadkę drogi nr [...] będącej przedłużeniem drogi na działce nr [...]. Argumentacja ta jest nietrafna, co szczegółowo wykazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że dokumentacja postępowania scaleniowego zawiera zarówno mapę obejmującą nieruchomości skarżącej według stanu sprzed scalenia, jak i mapę ilustrującą stan po scaleniu. Trafnie wywiódł Minister, porównując wskazane wyżej dokumenty, że droga oznaczona w wyniku scalenia jako działka nr [...] nie zmieniła położenia, pozostała w granicach sprzed scalenia i odpowiada przedscaleniowej działce nr [...]. Scalenie gruntów nie wprowadziło w tym zakresie żadnych korekt, stąd nie ono jest źródłem wymienionych przez skarżącą utrudnień komunikacyjnych. Założyć w tej sytuacji należy, że utrudnienia te, związane z brakiem możliwości dojazdu do drogi krajowej (w tym wzniesienie ogrodzenia na działce nr [...] oraz zajęcie działki nr [...], znajdującej się poza obszarem scalenia) są zapewne wynikiem innych zdarzeń, do których badania ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, orzekający w postępowaniu administracyjnym, ani Sąd orzekający w postępowaniu sądowym nie byli upoważnieni. Skarżąca winna zatem rozważyć podjęcie kroków zmierzających do wyjaśnienia, czy rzeczywistą przyczyną utrudnień nie jest rozbieżność pomiędzy stanem geodezyjnym działek, tj. stanem uwidocznionym na mapach zarówno przedscaleniowych jak i poscaleniowych (chodzi o wskazane tam granice działek), a faktycznym stanem władania na gruncie przez właścicieli poszczególnych nieruchomości. Ewentualna rozbieżność, której istnienia Sąd w powyższym postępowaniu nie przesądza, nie jest jednakże skutkiem dokonania scalenia gruntów, albowiem organ orzekający o scaleniu związany był stanem ujawnionym w dacie scalenia w ewidencji gruntów i jak to już wykazano, zasadę tę respektował. W konkluzji stwierdzić należy, że skarżąca winna rozważyć zasadność podjęcia stosownych kroków bądź to w postępowaniu administracyjnym o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, bądź to w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.