IV SA/Wa 571/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat,, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szef Urzędu"), po rozpatrzeniu odwołania adw. M. S. - pełnomocnika R. A. - (dalej "skarżącej") od decyzji Wojewody L. (dalej "Wojewody") z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, utrzymał decyzję Wojewody w mocy. II. Zaskarżona do Sądu decyzja Szefa Urzędu zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu 29 marca 2013 r. r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powołując się na fakt pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim - panem D. W. 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 105 §1 K.p.a., umorzył postępowanie wszczęte z w/w wniosku uznając je za bezprzedmiotowe. Podstawą wydania powyższego rozstrzygnięcia był fakt, iż cudzoziemka w dniu 30 września 2012 r. wystąpiła do Wojewody z tożsamym wnioskiem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Wojewoda odmówił udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, iż związek małżeński strony został zawarty w celu obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach, a ponadto, że wobec wnioskodawczyni zachodzą przesłanki określone w art. 57 ust. 1 pkt 1, 3 , 6a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.). Decyzja ta, wobec niezłożenia przez cudzoziemkę odwołania, uzyskała przymiot prawomocności. III. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji: Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Szef Urzędu wskazał w szczególności, co następuje: 1. W ocenie Szefa Urzędu z materiału dowodowego wynika, że decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. przesądzona została kwestia dotycząca związku małżeńskiego skarżącej z D. W. Związek małżeński tych osób został zwarty dla pozoru, w celu obejścia przepisów o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Stąd prawidłowe jest aktualnie umorzenie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, z uwagi na tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, zakończoną w/w decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. Oba wnioski dotyczą tej samej osoby, tego samego tytułu pobytowego (zezwolenia na zamieszkanie) oraz tych samych okoliczności – małżeństwa z obywatelem polskim - panem D. W. Nie uległy również zmianie przepisy, w oparciu o które zezwolenie to jest udzielane. 2. Podkreślono, iż stwierdzenie w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., że przedmiotowy związek zawarty został w celu obejścia przepisów prawa nie dotyczyło kondycji małżeństwa w dniu wydania decyzji, lecz okoliczności towarzyszących jego zawarciu, które nie uległy zmianie z biegiem czasu. Z uwagi na fakt, że decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. pozostaje w obrocie prawnym, niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie kolejnego wniosku oraz prowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do stwierdzenia na nowo, czy związek małżeński skarżącej z obywatelem polskim D. W. został zawarty w celu obejścia prawa. IV. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. A. , zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie jej słusznego interesu oraz poprzez wybiórcze traktowanie zebranych w sprawie dowodów i nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych w sprawie czynności; 2. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zaufania skarżącej do władzy publicznej, 3. art. 9 zdanie 2 K.p.a., poprzez niedopilnowanie, aby skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, 4. art. 77 K.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego dokonując selektywnego, dowolnego wyboru poszczególnych faktów, bez dokonania wnikliwego badania wartości poszczególnych dowodów w sprawie, 5. art. 80 K.p.a. poprzez niedokładną ocenę całokształtu materiału dowodowego. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje: 1) Orzekające w niniejszej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych poczynionych m.in. w oparciu o "wątpliwe" zeznania sąsiadki M. K., która podczas wywiadu środowiskowego zeznała jakoby małżonek cudzoziemki utrzymywał się z pieniędzy, które prawdopodobnie otrzymał w zamian za zawarcie związku małżeńskiego ze skarżącą; 2) Ustosunkowując się do ustaleń organu I instancji, z których wynikało, że cudzoziemka nigdy nie przebywała pod adresem wskazanym we wniosku, skarżąca wskazała, że wraz z mężem podróżowała po Polsce, aby poznać kraj, poza tym wychodził z domu do znajomych. W dniach 27-29 października 2011 r. oraz 3-5 listopada 2011 r. zmuszona była natomiast - ze względów zdrowotnych - wyjechać do swojej córki do B., w celu odbycia wizyt lekarskich. O problemach skarżącej ze zdrowiem świadczy pobyt skarżącej w sanatorium w dniach 31.08.2013 do 17.09.2013 r.; 3) Organ bezpodstawnie uznał, że niezgodność małżonków co do ich danych osobowych i innych okoliczności, które ich dotyczą jest tożsame z ustaleniem, że związek małżeński został zawarty w celu obejścia przepisów o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W ocenie skarżącej okoliczność ta może jedynie uzasadniać przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego ustalenie, czy małżeństwo zostało zawarte w tym celu. Dopiero wynik takiego postępowania - przeprowadzonego przy poszanowaniu reguł z K.p.a. -może uzasadniać odmowę udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Podkreślono przy tym, że obywatelowi polskiemu, który zawiera związek małżeński z cudzoziemcem, nie przysługuje wprawdzie wprost nieograniczone prawo do wspólnego zamieszkania z cudzoziemcem w Polsce, ale decyzja odmawiająca udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, skutkująca obowiązkiem opuszczenia kraju, stanowi ingerencję w życie rodzinne i rzutuje na prawo obywatela polskiego, które podlega ochronie na podstawie art. 47 Konstytucji RP. 4) W ocenie skarżącej organ I instancji dokonał selektywnego wyboru argumentów, które przytoczył i nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy. Pominął te zeznania skarżącej i jej męż,a które były niemal identyczne, skoncentrował się natomiast na tych informacjach, które różniły się od siebie. 5) Skarżąca odniosła się również do sposobu przeprowadzenia kontroli w miejscu jej zamieszkania (wywiadu środowiskowego), wskazując na liczne uchybienia w tym zakresie. Nie zgodziła się ponadto z twierdzeniem organu, że komunikacja między nią oraz jej mężem jest utrudniona. Ostatecznie skarżąca stwierdziła, że orzekające organy winny rozpoznać ponownie sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uwzględniając stan faktyczny i prany obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. V. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań: 1. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z cyt. przepisem, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce również w przypadku orzekania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Należy podkreślić, że w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 § 1 K.p.a., który upoważnia organ do umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Obowiązywanie decyzji w obrocie prawnym wiąże się z realizacją wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Dopóki więc decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty funkcjonuje w obrocie prawnym, postępowanie administracyjne wszczęte w tej samej sprawie jest bezprzedmiotowe. 2. Z kolei przesłanki uzasadniające udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zostały enumeratywnie wymienione w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.). Stosownie do art. 53 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który jest małżonkiem obywatela polskiego. Pomimo zawarcia związku małżeńskiego, cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia, jeśli zawarcie związku małżeńskiego nastąpiło w celu obejścia przepisów o udzielaniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (art. 57 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy). VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków: 1. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 30 września 2011 r. złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powołując się na zawarte małżeństwo z obywatelem polskim – D. W. W wyniku rozpoznania tego wniosku Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2012 r. odmówił udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia wskazując na treść powołanego wyżej art. 57 ust 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Organ ustalił, bowiem, że związek małżeński R. A. z D. W. został zawarty w celu obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach. Skarżąca nie odwołała się do powyższego rozstrzygnięcia co oznacza, że uzyskało ono przymiot ostateczności. Następnie w dniu 29 marca 2013 r. skarżąca ponownie wystąpił do organu o udzielenie jej zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powołując się ponownie na przesłankę z art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, tj. małżeństwo z obywatelem polskim – D. W. Tym razem podstawą rozstrzygnięcia organów – umorzenia postępowania - był art. 105 § 1 K.p.a., z uwagi na tożsamość wskazanych wniosków pod względem podmiotowym i przedmiotowym. 2. Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje, czy możliwe jest prowadzenie ponownego postępowania opartego na przepisach ustawy o cudzoziemcach w sytuacji gdy już poprzednio taki wniosek został rozpatrzony przez organ poprzez wydanie decyzji odmownej, która jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Jak wskazano powyżej, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, kiedy w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania. Dopiero bowiem wyeliminowanie takiego wcześniejszego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w odpowiednim trybie prawnym pozwoliłoby na ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji co do istoty. W przeciwnym wypadku doszłoby do ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie administracyjnej, a to stanowiłoby niedopuszczalne w sensie prawnym działanie organów administracji. Ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już zakończonej w sposób ostateczny decyzją o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie skutkowałoby zatem naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych (wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.). 3. Wojewoda ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. rozstrzygnął już kwestię fikcyjności zawartego związku małżeńskiego skarżącej z D. W. Skarżąca żądając po raz drugi udzielenia jej zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej, ponownie powołała się na zawarcie związku małżeńskiego z ww. osobą. Ponowne badanie jednak tej kwestii nie może mieć miejsca, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ każdorazowo winien badać, czy małżeństwo pierwotnie oceniane, jako zawarte w celu obejścia przepisów, jawi się po pewnym czasie, jako mogące stanowić podstawę legalizacji pobytu. Otóż przepisy ustawy o cudzoziemcach wyraźnie wskazują, że odmawia się udzielenia zezwolenia, jeśli zawarcie związku małżeńskiego nastąpiło w celu obejścia przepisów o udzielaniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (art. 57 ust. 1 pkt 4). Istotna jest zatem intencja i cel w chwili zawierania związku małżeńskiego, a nie okoliczności, które nastąpiły później, w trakcie jego trwania. 4. Sąd stwierdził, że prawidłowo organy orzekające obu instancji uznały, iż w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r., w której dokonano merytorycznej oceny wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - w oparciu o treść art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach - prowadzenie kolejnego postępowania w tej sprawie było bezprzedmiotowe, konsekwencją czego było umorzenie postępowania. Zakończenie ostateczną decyzją postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 30 września 2011 r. obligowało organ orzekający do umorzenia drugiego postępowania - zainicjowanego wnioskiem z dnia 29 marca 2013 r.- na podstawie art.105 § 1 K.p.a. 5. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko orzekających organów, że w niniejszym postępowaniu zachodzi tożsamość z postępowaniem zakończonym decyzją Wojewody z [...] stycznia 2012 r. Tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzyganej w kolejnych postępowaniach zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania (czyli stron), tego samego przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie postępowania zostały zainicjowane przez R. A. , oparte na tym samym brzmieniu ustawy o cudzoziemcach dotyczyły uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego z D. W. i jedynie różniły się wskazywanymi przez cudzoziemkę argumentami dotyczącymi kondycji zawartego małżeństwa. Czy w takiej sytuacji wskazanie w drugim wniosku wystąpienia owych okoliczności świadczy o tym, że zmienił się stan faktyczny sprawy, co skutkować winno nie umorzeniem postępowania, lecz merytorycznym ponownym rozpatrzeniem tego wniosku przy uwzględnieniu zmienionego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, bowiem zarówno w chwili składania pierwszego wniosku, jak i drugiego był on dokładnie taki sam. Jak już wskazano powyżej, przy rozpatrywaniu kolejnego wniosku skarżącej o udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 6 ustaw zasadnicze znaczenia miały okoliczności, które wystąpiły w dniu zawarcia małżeństwa, które były już oceniane w ostatecznej decyzji Wojewody dnia [...] stycznia 2012 r. 6. Inną natomiast kwestią byłoby pojawienie się nowych okoliczności i dowodów, które istniały w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., które z różnych przyczyn nie były znane cudzoziemcowi i mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wówczas zaistniałaby podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), nie zaś do ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. 7. Z uwagi na fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. - orzekającej o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - nie było dopuszczalne w toku rozpatrywania przedmiotowej sprawy o tożsamym stanie faktycznym i prawnym prowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do stwierdzenia na nowo, czy wobec strony zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W tej sytuacji wydanie kolejnej decyzji rozstrzygającej, co do istoty w przedmiocie udzielenia R. A. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, stanowiłoby naruszenie prawa, odpowiadające przesłance z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Słuszne jest, zatem stanowisko organów, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca tę kwestię w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. 8. Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Ochrona życia rodzinnego wynikająca z art. 47 Konstytucji RP obejmuje obywateli polskich oraz cudzoziemców. Z zasady suwerenności państwa wynika jednak prawo do regulowania przez państwo zasad wjazdu i pobytu cudzoziemców. Konstytucja nie gwarantuje cudzoziemcom nieograniczonego prawa do zamieszkania w Polsce z powodu zawarcia związku małżeńskiego. Konstytucja przyznaje wprawdzie każdemu prawo do ochrony prawnej życia rodzinnego, ale przyjmuje możliwość ograniczenia tego prawa stanowiąc, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" (art. 31 ust. 3). W stosunku do cudzoziemców dodatkowo korzystanie z wolności i praw zagwarantowanych w Konstytucji RP może zostać wyłączone na podstawie art. 37 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wyjątki od zasady gwarantującej korzystanie z praw i wolności zapewnionych w Konstytucji, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa. Ustawa o cudzoziemcach, regulując zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców i odmawiając prawa do pobytu tym cudzoziemcom, którzy związek małżeński zawarli wyłącznie w celu otrzymania zezwolenia na pobyt, nie narusza standardów ochrony wynikających z art. 47 Konstytucji RP. Warto podkreślić, że także na gruncie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 285), ochrona życia rodzinnego nie jest absolutna, a Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu konsekwentnie przyjmuje, że nawet zawarcie związku małżeńskiego nie nakłada automatycznie na państwo prawnego obowiązku uszanowania wyboru przez cudzoziemca kraju zamieszkania. IX. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.