IV SA/Wa 573/07

Dnia 20 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Inwalidów " F." na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia (...) września 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. postanowieniem z dnia (...) stycznia 2007 roku (Nr(...)) wydanym na podstawie art. 65 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia (...) września 2006 roku w przedmiocie przekazania wniosku w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu przemysłowego na cele zabudowy handlowo-usługowej wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewidencyjny (...) i (...) położonych w S. przy ulicy (...) według właściwości do Starostwa Powiatowego w Ż.. W uzasadnieniu postanowienia z dnia (...) września 2006 roku organ wskazał, że wymieniona sprawa nie dotyczy dróg dla których jest zarządcą, ponieważ grunty w ciągu ulicy (...) nie zostały przekazane w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółdzielnia Inwalidów "F" z siedzibą w S.. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż z okoliczności sprawy wynika, że ulica (...) dotychczas była drogą zaliczaną do kategorii dróg krajowych. Na marginesie Spółdzielnia (...) z siedzibą w S. wskazała, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. pismem z dnia 25 kwietnia 2006 roku wstępnie uzgodniła lokalizacje zjazdu z ulicy (...) (działka nr ewid. (...)) na działkę nr ewid. (...) położoną w S. w celu skomunikowania działki nr ewid. (...) z w/w ulicą. Następnie wobec wydania postanowienia o przekazaniu wniosku według właściwości nie wyjaśniła przyczyn pierwotnego uznania się za właściwy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż jako jednostka organizacyjna Skarbu Państwa sprawuje nieodpłatny trwały zarząd nad nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa. Do ustalenia zarządcy drogi krajowej niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: zaliczenie do kategorii dróg krajowych, ustalenie przebiegu drogi krajowej oraz przekazanie w trwały zarząd. Zgodnie z art. 5 ust 2 ustawy o drogach publicznych, Minister właściwy do spraw transportu w drodze rozporządzenia zalicza drogi do kategorii dróg krajowych. W obecnym stanie prawnym brak jest takiego rozporządzenia, a poprzednie z 1986 roku (MP nr 3 z 1986 r. poz.18) zostało uchylone z dniem 1 stycznia 1999 roku (Dz.U. nr 106 z 1998r. poz. 668). Istnieje tylko wykaz dróg krajowych (Dz.U. nr.160 z 1998 r.) oraz numery tych dróg nadane przez GDDKiA zarządzeniem z dnia 21 grudnia 2005 roku. Wykaz i nadanie numerów obejmuje jedynie ich relacje od miejscowości do miejscowości. Przebieg tych dróg został zapisany na podstawie art. 5 ust.3 ustawy o drogach publicznych w wymienionym wyżej rozporządzeniu w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (podane są gminy i ulice). Nie jest to jednak wystarczające, aby określić pas drogi krajowej. Jedynym dokumentem potwierdzającym szczegółowy przebieg drogi krajowej może być decyzja o przekazaniu działek w zarząd GDDKiA. Wobec nieprzekazania przez Starostę Ż. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w trwały zarząd nieruchomości zajętych pod drogę na odcinku ul. S. w S., GDDKiA nie może wykonywać na spornym odcinku zadań zarządcy drogi. Władanie gruntami w ciągu ul. (...) należy do Starosty, jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 roku w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwie l. przebieg drogi krajowej nr (...) w S. jest następujący: obwodnica (ulica bez nazwy), ul. (...), ul. (...), ul. (...), ul. (...). Przed wybudowaniem obwodnicy S. ul. (...) była włączona w ciąg drogi krajowej nr (...), ale grunty stanowiące pas drogowy nie zostały nigdy przez Starostę przekazane w trwały zarząd. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wyjaśnił, że wydając wstępną opinię w piśmie z dnia 25 kwietnia 2006 roku zasugerował się wypisem z ewidencji gruntów. Po dokładnym sprawdzeniu stwierdził, iż wpisy w ewidencji gruntów dotyczące ulic w S. zostały dokonane bez podstawy prawnej. Po ujawnieniu tej okoliczności organ wystąpił do Starosty Ż. o sprostowanie ewidencji z urzędu. Na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. z dnia (...) stycznia 2007 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Inwalidów "F" z siedzibą w S. podtrzymując zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego negatywnego pomiędzy organem administracji rządowej (Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad), a organem samorządu terytorialnego (Starostą Ż.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 roku zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez NSA sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2007 roku wskazał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowaną przez Oddział w Z. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy w zakresie wystąpienia Burmistrza Miasta S. o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przy ulicy (...)w S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 października 2007 roku podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia decyzję o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2007 roku uznał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. organem właściwym (właściwym zarządcą drogi) do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości przyległej do ulicy (...) w S.. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że określone ulice w miejscowości S., leżące w ciągu drogi krajowej nr (...) należały do kategorii drogi krajowej i zarządcą tej drogi, obejmującej określone ulice w miejscowości S. była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z.. Niezależnie od określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych), ustawa ta określa prawne formy oraz właściwość organów w sprawach zaliczania określonej drogi do odpowiedniej kategorii oraz pozbawiania drogi dotychczasowej kategorii. W odniesieniu do dróg krajowych zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 ustawy), natomiast w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych zaliczenie do jednej z tych kategorii dróg następuje w drodze uchwał organów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego: zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich _ w drodze uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), do kategorii dróg powiatowych _ w drodze uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2), do kategorii dróg gminnych _ w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a więc w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub uchwały właściwego organu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). Należy przy tym zwrócić uwagę na ważną zasadę wyrażoną w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, według której pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Zasada ta wynika z założenia, że nie może być drogi publicznej, która nie jest zaliczona do jednej z czterech kategorii dróg, ponieważ drogami publicznymi są drogi zaliczone do jednej z czterech kategorii dróg (art. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). Oznacza to, że niezależnie od określonych w ustawie kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii dróg, o tym, że droga publiczna należy do określonej kategorii dróg w znaczeniu prawnym, rozstrzyga akt normatywny wydany przez właściwy organ. Do pozbawienia drogi publicznej kategorii drogi krajowej nie jest wystarczające, iż spełnione są kryteria do pozbawienia określonej drogi lub jej odcinka kategorii drogi krajowej, ale konieczne jest jeszcze wydanie na podstawie art. 10 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia stanowiącego, że określona droga (odcinek drogi) zostaje pobawiony kategorii drogi krajowej. Przy takim rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych są wydawane rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych. Jeżeli chodzi o ulice w miejscowości S., które należały do kategorii drogi krajowej, to rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 29 września 2004 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych (Dz. U. Nr 214, poz. 2178) pozbawione zostały kategorii drogi krajowej ulice wymienione w pkt 8 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Wśród wymienionych odcinków drogi krajowej nr (...) nie ma ulicy (...), co oznacza, że ta ulica nie została pozbawiona kategorii drogi krajowej. W żadnym razie nie ma podstaw do twierdzenia, że ulica (...)w S. została zaliczona do dróg powiatowych, dla której właściwym zarządcą drogi byłby zarząd powiatu. W sprawie nie jest kwestionowane, iż nieruchomość zajęta pod ulice (...)w S. stanowi własność Skarbu Państwa. Jeżeli nieruchomość ta stanowiła odcinek drogi krajowej, co jest bezsporne, to nie można twierdzić, iż nie jest drogą krajową z tego tylko powodu, iż nie zostały wydane rozstrzygnięcia o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a w szczególności na podstawie art. 223 tej ustawy. Nie można zgodzić się z poglądem, iż nieruchomość Skarbu Państwa zajęta pod drogę publiczną, która niewątpliwie była zaliczona do kategorii dróg krajowych (stanowiła odcinek drogi krajowej), zostaje pozbawiona kategorii drogi krajowej, bez zaliczenia do innej kategorii dróg, z tego tylko powodu, że nie została wcześniej załatwiona sprawa oddania tej nieruchomości w zarząd organowi sprawującemu zarząd dróg krajowych. Zaakceptowanie takiego poglądu oznaczałoby bowiem, że ulica (...), która niewątpliwie jest drogą publiczną i została zaliczona do kategorii dróg krajowych, przestała być nie tylko drogą krajową, ale także przestała być drogą publiczną, ponieważ nie jest zaliczona do żadnej z pozostałych kategorii dróg publicznych. Z tych też względów należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 1 września 2006 roku zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 19 i 20 kpa, które to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.