IV SA/Wa 575/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J.O., D. M. i K. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 7 czerwca 2004 r.; II. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżących J. O., D.M., K. M. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 575/04 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r., [...], Minister Zdrowia utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2004 r., [...], opiniujące negatywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego oficyny o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z pomieszczeniami technicznymi i garażowymi w przyziemiu wraz z niezbędnym utwardzeniem pod dojścia i dojazdy" w strefie [...] ochrony uzdrowiskowej na terenie obszaru górniczego. Zaskarżone uzasadnienie zapadło po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez J. O., K. M. i D. M. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z funkcją strefy "[...]" ochrony uzdrowiskowej, służącej przede wszystkim lokalizacji obiektów ściśle związanych z lecznictwem uzdrowiskowym. Realizowane obiekty w tej strefie powinny stwarzać komfortowe warunki dla przebywania i leczenia kuracjuszy na tym terenie, jednocześnie zapewniać im warunki pełnej ciszy, spokoju i właściwe warunki naturalne środowiska. Wprowadzanie do strefy "[...]" ochrony uzdrowiskowej budownictwa jednorodzinnego, wielorodzinnego za wyjątkiem pensjonatowego z funkcją leczniczą jest czynnością niedozwoloną. Istnieje w tej strefie jedynie możliwość modernizacji budynków już istniejących, mając na uwadze zły stan techniczny lub estetyczny. Rozbudowa takich budynków powinna stwarzać powiększenie liczby miejsc dla kuracjuszy a przede wszystkim może odbywać się na działkach zabezpieczających 80% terenów biologicznie czynnych. Niedopuszczalnym jest również lokalizacja w strefie przeznaczonej dla bezpośredniego leczenia, garaży wolnostojących, miejsc parkingowych i postojowych. O niemożności pozytywnego zaopiniowania inwestycji przesądza niezgodność funkcji inwestycji z funkcją strefy "[...]", wielkość działki, jak również niedostateczny wskaźnik terenów biologicznie czynnych, które są podstawowy elementem kwalifikującym miejscowość jako uzdrowisko poza surowcami leczniczymi i obiektami terapeutycznymi. Organ podkreślił, iż w tym samych parametrach zaopiniował projekt planu zagospodarowania przestrzennego strefy nadmorskiej "[...]" w S. Skargę na powyższe uzasadnienie złożyła J. O. oraz D. i K. M. W skardze podnosi się, iż planowana inwestycja nie narusza postanowień statutu dotyczących strefy [...]. W statucie nie znajduje się bowiem zapis, z którym inwestycja ta by kolidowała. Jednocześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego S., obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. dopuszczał na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji zabudowę mieszkaniową. Nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków wskazanych w opinii Ministra Zdrowia odnośnie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta S. - teren dzielnicy [...]. Wskazane wyżej wytyczne Ministra Zdrowia zawarte w piśmie z dnia 15 września 2003 r. nie stanowią bowiem prawa lokalnego. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przeprowadzone przez Prezydenta Miasta S. wykazało, iż planowana inwestycja nie kłóci się z wymogami dobrego sąsiedztwa, ustalonymi w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U.03.80.717 z późn.zm.). W statucie Uzdrowiska S nie ma zapisów zabraniających na własnym terenie rozbudowy budynku mieszkalnego. Nie ma zapisów określających wysokość wskaźnika terenu biologicznie czynnego. Wymaganie przez organ zachowania 80% powierzchni działki jest bezpodstawne. Skarżący podnieśli także, iż organ zaopiniował pozytywnie inwestycję przy ulicy [...] w S., nie posiadającą funkcji leczniczej i nie służącą kuracjuszom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Wbrew art.7, 8, 77§1 i 107§3 k.p.a. organ nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy ani nie umotywował w wyczerpujący sposób rozstrzygnięcia. Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 1 w zw. z art.60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami. Za przepisy odrębne w rozumieniu tej ustawy uznać należy przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23, poz.150 z późn.zm.), zgodnie z którymi (art.3 ust.2 pkt 4) statut uzdrowiska ustala sprawy, które z uwagi na ich znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego wymagają uzgodnienia z Ministrem Zdrowia lub innym organem służby zdrowia. Wskazane wyżej regulacje ustawowe wraz ze Statutem Uzdrowiska S., ustanowionym Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] stycznia 1973 r. były podstawą orzekania przez Ministra Zdrowia w sprawie. Celem uzgodnienia planowanej inwestycji przez Ministra Zdrowia była ocena przez ten organ, czy charakter tej inwestycji nie jest sprzeczny z funkcją strefy [...], ustanowionej w Statucie Uzdrowiska S. Podkreślenia wymaga, iż statut uzdrowiska nie precyzuje funkcji strefy [...], nie ustala warunków, jakim winna odpowiadać lokalizowana w tej strefie zabudowa, nie określa także kryteriów, jakimi przy opiniowaniu inwestycji ma się kierować Minister Zdrowia. Przysługujący organowi zakres uznania administracyjnego jest zatem bardzo szeroki. De facto bowiem Minister Zdrowia samodzielnie rozstrzyga, jakim ograniczeniom, wiążącym się z koniecznością ochrony lecznictwa uzdrowiskowego, ma podlegać nowa zabudowa lokalizowana w strefie [...] i czy dana inwestycja spełnia te kryteria czy też nie. Tak szeroki zakres uznania administracyjnego nakładał na organ obowiązek dochowania szczególnej dbałości o poszanowanie zasady wyrażonej w art.8 k.p.a. (zasada prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli). Z powyższym łączył się w szczególności wymóg wyczerpującego wskazania przez organ przesłanek, jakimi kierował się, wydając rozstrzygnięcie. Warunek ten nie został spełniony w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu wskazanie przez organ inwestycji, jakie mogą być lokalizowane w strefie [...], a w szczególności rygorystyczne zastrzeżenie, iż w strefie [...] wyklucza się realizowanie inwestycji mieszkaniowych, dokonane zostało w sposób całkowicie abstrakcyjny, bez podjęcia jakiejkolwiek próby odniesienia tych kryteriów do istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. objętego strefą [...]. W szczególności organ nie wyjaśnił, czy tak restrykcyjne podejście uzasadnione jest także w odniesieniu do tych terenów objętych strefą [...], w których zabudowa mieszkaniowa już występuje (na istnienie takiej zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji wskazała na rozprawie pełnomocnik skarżącej). Ewentualne występowanie zabudowy mieszkaniowej w strefie [...], czy też nawet w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji nie przesądza o tym, iż organ uzgadniający jest zobligowany do pozytywnego zaopiniowania kolejnej inwestycji tego typu. Odmowa pozytywnego uzgodnienia w takiej sytuacji wymaga jednakże wykazania, iż zrealizowanie dodatkowej inwestycji mieszkaniowej w rzeczywisty sposób niekorzystnie wpłynie na obecne lub przyszłe funkcjonowanie lecznictwa uzdrowiskowego. Przy ocenie powyższego organ, zgodnie z art.7 k.p.a., zobowiązany jest do wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Rozstrzygając, któremu z tych interesów należy przyznać pierwszeństwo w niniejszej sprawie, organ winien w szczególności ocenić znaczenie faktu, iż planowana inwestycja dotyczy rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego wolnostojącego (pełnomocnik skarżącej oświadczyła na rozprawie gotowość rozebrania starego budynku w razie zrealizowania planowanej inwestycji) a także tego, iż budowę (rozbudowę) budynku jednorodzinnego można (w szczególności w odniesieniu do gabarytów) uznać za zbliżoną do inwestycji typu pensjonatowego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.c oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).