IV SA/Wa 575/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2013 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zastrzeżeń i wniosków do uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] grudnia 2012 r. – zaskarżoną skargą przez E. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Starosty Ciechanowskiego z [...] czerwca 2012 r., którą nie uznano zastrzeżeń i wniosków do uproszczonego planu urządzenia lasu należącego do indywidualnych właścicieli i wspólnot gruntowych wsi R., gmina C.,województwo m. Stan sprawy przedstawia się następująco: E. Z. wniosła do Starosty C. zastrzeżenia i uwagi do ww uproszczonego planu urządzenia lasu. Wskazała, że wizję lokalną na potrzeby sporządzenia planu przeprowadzono pod nieobecność właściciela nieruchomości; projekt planu nie odzwierciedla stanu faktycznego dotyczącego jakości sanitarnej lasu oraz opisu drzewostanu. Na potwierdzenie zastrzeżeń dołączyła opis taksacyjny drzewostanów znajdujących się na działkach ewidencyjnych w obrębie R., gmina C.. Z kolei w uzupełnieniu wskazała, że niezgodności występują w większości wydzieleń; wnioski i zapisy zawarte w projekcie planu urządzenia lasu są niezgodne ze stanem faktycznym; opis taksacyjny z [...] stycznia 2007 r. oddaje wiernie stan faktyczny oraz wykonano go w oparciu o wizję lokalną z [...] stycznia 2007 r. i nie zawiera opisu według stanu na dzień [...] lipca 1993 r. Starosta C. decyzją z [...] czerwca 2012 r. nie uznał zastrzeżeń i wniosków E. Z. do uproszczonego planu urządzenia lasu należącego do indywidualnych właścicieli i wspólnot gruntowych wsi R., gmina C., województwo m.. E. Z. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty C. z [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało że: 1) wnioskowane przez stronę akta o sygn. RSD.[...] nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania i nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia zastrzeżeń i wniosków wskazanych w piśmie odwołującej się z [...] marca 2011 r.; 2) Starosta C. w zaskarżonej decyzji uczynił zadość art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. Organ pierwszej instancji odnosząc się do poszczególnych okoliczności wskazanych w piśmie z [...] marca 2011 r. zważył: - odnośnie braku polskich znaków w piśmie z [...] lipca 2010 r., że zaistniała sytuacja była wynikiem przesłania treści pisma w formacie PDF oraz w tym formacie wydrukowania i podpisana, przeoczając ten fakt wykonawca przeprosił. W jednej z kolejnych decyzji wydanych w tej sprawie Kolegium również wypowiedziało się co do tej kwestii, wyjaśniając niezasadność zarzutu, - odnośnie wniosku o przeprowadzenie wizytacji na przedmiotowym terenie z udziałem M. Z., organ przytoczył stanowisko wykonawcy, iż taksator przed wejściem na powierzchnie leśne objęte taksacją powiadamia jedynie miejscowego sołtysa o wykonanych pracach na terenie danej wsi, - pkt 3a odnośnie zapisania w pkt 5, że las jako posadzony na terenach porolnych porażony jest hubą korzeniową i nie rokuje dotrwania wieku wyrębu, organ wskazał, że podziela stanowisko wykonawcy, iż opisane na gruncie poszczególne wydzielenia odzwierciedlają faktyczny stan lasu na dzień [...] lipca 2008 r. oraz zaznaczył, iż w trakcie przeprowadzonej lustracji takie okoliczności nie miały miejsca. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji w ww kwestiach. Jako prawidłowe organ odwoławczy przyjął też stanowisko Starosty odnośnie zastrzeżeń sformułowanych przez odwołującą się w piśmie z [...] marca 2011 r. wyrażonych w punktach 3b i 3c. Według organu są one sformułowane zbyt ogólnikowo, aby można było się do nich odnieść, na co Kolegium wskazało w swojej wcześniejszej decyzji, jednakże strona nie sprecyzowała swojego żądania w tym zakresie. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji odnoszące się do pkt 3d i 3e wyrażone w jego decyzji. Starosta prawidłowo wskazał, że wniosek o oznaczenie działki nr [...] jako przeznaczonej na zmianę na grunty rolne nie może być przedmiotem toczącego się postępowania, gdyż o zmianie rodzaju gruntu orzec może jedynie odpowiedni organ dokonując przeklasyfikowania danego gruntu w odrębnym postępowaniu. W odniesieniu do wniosku o wykreślenie w opisach "dolesień" (sformułowany w pkt 3e) Starosta jednoznacznie zaznaczył, że taki obowiązek nakłada się na właściciela lasów, jako zadania i obowiązki, ustawa o lasach, co zostało zawarte w przedmiotowym projekcie uproszczonego planu urządzania lasu. Dlatego w przekonaniu organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego również ten wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Według organu odwoławczego - decyzja organu pierwszej instancji zawiera zarówno opis stanu faktycznego, dokonuje oceny zgromadzonego materiału dowodowego, powołuje przepisy prawa, na podstawie których została wydana i odnosi się do zarzutów zawartych w piśmie skarżącej z [...] marca 2011 r. E. Z. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 15, art. 10, art. 7, art. 75 art. 76, art. 77, art. 78, art. 79 i art. 107. Skarżąca w motywach skargi podniosła, że na etapie postępowania administracyjnego przed organem pierwszej i drugiej instancji wielokrotnie kwestionowała zapisy projektu uproszczonego planu urządzenia i inwentaryzacji stanu lasu należącego do indywidualnych właścicieli i wspólnot gruntowych wsi R., gmina C., województwo m.. Podkreśliła, że przytaczała też dowody na potwierdzenie swych twierdzeń o niezgodności stanu rzeczywistego lasu ze stanem opisanym w ww planie urządzenia lasu (wskazywała np. na notatkę leśniczego z [...] lipca 2010 r., czy pismo Starosty do Sądu Karnego w C.). Jednak organy administracji nie odniosły się do wskazywanych przez nią dowodów, a także nie wskazały przyczyn, dla których odmówiły wiarygodności dowodom powstałym podczas ich działalności. Według skarżącej doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy przy dokonywaniu ustaleń bazował jedynie na dokumentacji dostarczonej przez organ pierwszej instancji. Niezrozumiała dla skarżącej jest także okoliczność wykonania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu na terenie będącym jej własnością bez jej wiedzy i podczas jej nieobecności, dopatrując się w tym przedmiocie naruszeń art. 10 i art. 79 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że zarzuty skargi należy uznać za niezasadne i w całości chybione. Jego zdaniem materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu prowadzonym w pierwszej i drugiej instancji został rzetelnie przeanalizowany i na jego podstawie zapadły decyzje w przedmiotowej sprawie. Wcześniejsze uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji zostały wyeliminowane kolejnymi decyzjami kontrolnymi SKO w C.. W ocenie Kolegium ostatecznie zapadła decyzja organu pierwszej instancji, co do której SKO w C. nie ma zastrzeżeń. Kolegium stanęło również na stanowisku, iż zarzut skargi odnośnie braku wzięcia pod uwagę i oceny całego materiału dowodowego nie może się ostać m. in. w związku z podjęciem przez SKO decyzji o włączeniu do niniejszej sprawy dokumentacji sprawy RSD.[...], dotyczącej dewastacyjnego wyrębu lasu, o co wnioskowała skarżąca. Wbrew ocenie skarżącej, zdaniem SKO w C., nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] grudnia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 8, art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., a nadto i art. 15 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do zasady ogólnej unormowanej w art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacji tej zasady służy art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie podjęte rozstrzygnięcie przekonywująco uzasadnić, tj. w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Nadto organ winien mieć na względzie zasadą ogólną unormowaną w art. 15 K.p.a., która stanowi o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego w jego całokształcie - w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia i wszystko to winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i powoływania się na jego stanowisko w sytuacji utrzymania w mocy wydanego przez ten organ aktu. W postępowaniu odwoławczym powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Na organie odwoławczym spoczywa również obowiązek rozpoznania odwołania, w tym ustosunkowania się do zarzutów w nim sformułowanych w aspekcie ich słuszności bądź niezasadności. Skoro istotą odwołania jest zwykle wyrażenie przez stronę niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony odwołującej się co do zasadności przesłanek jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. W wyroku z 6 sierpnia 1984r. (sygn. akt II S.A. 742/84, publ. ONSA 1984, Nr 2, poz. 67) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swoim obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a." W myśl przywołanych przepisów organy administracyjne obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 K.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 K.p.a.). Szczególną zaś rolę w zakresie realizacji zasady przekonywania odgrywa uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które powinno z kolei odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Motywy decyzji, zredagowane w sposób należyty powinny głównie polegać na tym, aby strona mogła w sposób należyty zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten wypływa także z zasady wyrażonej w art. 9 K.p.a. (zasady udzielania pomocy prawnej) (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 103-104). W kontekście treści przytoczonych przepisów prawa i poczynionych wywodów należy zauważyć, że: - po pierwsze Kolegium rozpoznając odwołanie wskazało, że zawiadomieniem z [...] listopada 2012 r. zwróciło się do organu pierwszej instancji o wnioskowane przez skarżącą akta sprawy o sygn. RSD.[...] i podzieliło stanowisko wyrażone w ich przedmiocie przez Starostę, to znaczy że akta te nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania. W tej kwestii Sąd stwierdza, że: - znak RSD.[...] został przypisany aktom zgromadzonym w tej sprawie przez organ pierwszej instancji i takim znakiem została oznaczona decyzja z [...] czerwca 2012 r. Oznacza to, iż skarżąca nie mogła wnioskować o wzięcie pod uwagę materiału zgromadzonego w aktach, które były aktami organu pierwszej instancji i z racji rozpoznawania odwołania i tak byłyby przedmiotem kontroli organu odwoławczego, - pełnomocnik skarżącej w piśmie z [...] maja 2012 r. wskazał jedynie, że dokumentacja sprawy nie zawiera pisma Starosty C. o "sygn. RSD.[...]" kierowanego do Sądu Rejonowego w C. Wydział Karny, a nie jak organ odwoławczy podał – dołączenia akt sprawy o ww sygnaturze. Natomiast w piśmie tym wniesiono o "załączenie jako dowód zeznań pracowników Nadleśnictwa C. przed Sądem Rejonowym Wydział Karny w C. [...] i "przeprowadzenie dowodu jakim jest wyrok Sądu Karnego w C. sygn. akt [...]". Obowiązkiem Kolegium było zatem dokonanie oceny argumentacji organu pierwszej instancji przedstawionej w tej kwestii pod względem jej prawidłowości i zadośćuczynienie zasadzie dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a., - z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomieniem z [...] listopada 2012 r. nie zwrócono się o ww akta, ale zawiadomieniem tym poinformowano skarżącą o zakończeniu postępowania i możliwości skorzystania z uprawnienia jakie daje art. 10 § 1 K.p.a.; - po drugie Samorządowe Kolegium Odwoławcze - jako organ drugiej instancji nie dokonało ponownego rozstrzygnięcia sprawy, ograniczyło się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i w motywach wydanego rozstrzygnięcia w zasadzie przytoczyło stanowisko Starosty wyrażone w decyzji z [...] czerwca 2012 r. Oznacza to, iż Kolegium zupełnie pominęło fakt, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy; - po trzecie Kolegium odnosząc się do argumentacji skarżącej przedstawionej w piśmie z [...] marca 2011 r. podkreśliło, że w pełni podziela stanowisko odnośnie jego treści wyrażone przez Starostę i przytoczyło to co w tym zakresie zważył organ pierwszej instancji. Przedstawione działanie Kolegium również należało ocenić jako niezgodne z prawem, bowiem i w tej części rozważań zupełnie pominięto zasadę dwuinstancyjności, nakładającą na organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na skutek wniesionego środka zaskarżenia; - po czwarte organ odwoławczy, za organem pierwszej instancji, w zaskarżonej decyzji przytoczył stanowisko wykonawców projektu uproszczonego planu urządzania las, bez dokonania własnej jego oceny, czy przekonania strony dlaczego uważa je za prawidłowe. - po piąte jako niewłaściwe oceniono uwagi Kolegium, w treści których wskazywało, że do pewnych aspektów sprawy odnosiło się już na wcześniejszych etapach postępowania (w kolejno wydawanych decyzjach). Zaskarżona decyzja powinna zawierać stanowisko organu w jego całokształcie, bez względu na fakt odniesienia się do pewnych aspektów sprawy już w uprzednio wydawanych przez Kolegium decyzjach; - po szóste na Samorządowym Kolegium Odwoławczym spoczywał obowiązek rozpoznania odwołania w sposób uwzględniający treść poczynionych wyżej wywodów; - po siódme obowiązkiem organu było dokonanie oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym przywoływanych przez skarżącą w trakcie postępowania (w szczególności notatki leśniczego z [...] lipca 2010 r., opracowania z [...] stycznia 2007 r., którego przedmiotem był opis taksacyjny drzewostanów znajdujących się na działkach ewidencyjnych w obrębie R., gmina C., pisma Starosty z [...] czerwca 2011 r.). W świetle powyższego należało stwierdzić, iż w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym nie doszło do rozpoznania sprawy na nowo w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania ostatecznej decyzji. Nadto Kolegium nie podjęło wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ostatecznego jej załatwienia. Mając na względzie powyższe wywody Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przywołane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw. Organ odwoławczy – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W konsekwencji wydać stosowne rozstrzygnięcie i je uzasadnić – zgodnie z zasadą przekonywania unormowaną w art. 11 K.p.a. – to znaczy tak, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Dodatkowo do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy ma prawo przyczynić się także sama skarżąca przez skorzystanie z prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w toku postępowania, zgłaszanie wniosków dowodowych i precyzyjne sprecyzowanie zgłaszanych żądań. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.