IV SA/Wa 576/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2013 r. – zaskarżoną skargą przez J.S.A. z siedzibą w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2012 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2011 r. Decyzją tą wymierzono J. [...] S.A. (obecnie J.S.A.) administracyjną karę pieniężną za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu sklepu [...] nr [...] przy ul. [...] w O. w okresie od 3 marca 2011 r. do 26 kwietnia 2011 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. ustalił J. S.A. z siedzibą w K., Sklep [...] Nr [...], ul. [...] w O. okresy naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska określonego w decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] września 2010 r. w porze nocy od dnia 3 marca 2011 r. do dnia 26 kwietnia 2011 r., liczba dni pracy 55 i za opisane przekroczenie wymierzył karę pieniężną w wysokości 18 129 zł. J. S.A. w piśmie z 24 lutego 2012 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem wnioskodawcy decyzja z [...] grudnia 2011 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Spółka nie jest bowiem ani właścicielem, ani zarządcą obiektu przy ul. [...] w O. Obiekt ten najmuje od G.P., który powinien utrzymywać obiekt najmu w stanie przydatnym do użytkowania i spółka jako najemca wzywała wynajmującego do usunięcia nadmiernej emisji hałasu. Oznacza to, że spółka w żadnej mierze nie odpowiada za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu i nie powinna być adresatem decyzji z [...] grudnia 2011 r., czyli decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. z [...] grudnia 2011 r. Wnioskiem z 21 grudnia 2012 r. J.S.A. wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2011 r. Dowodami w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2011 r. były: 1) ostateczna decyzja [...] WIOŚ w [...] z [...] kwietnia 2011 r. ustalająca J. S.A. wymiar kary biegnącej w wysokości 329,62 zł/dobę za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu sklepu [...] nr [...] przy ul. [...] w O. oraz ustająca termin początkowy naliczania kary na dzień 3 marca 2011 r.; 2) przekazane przez stronę wyniki pomiarów hałasu emitowanego do środowiska w wyniku działalności sklepu [...] nr [...] przy ul. [...] w O. przeprowadzonych 27 kwietnia 2011 r. przez akredytowane Laboratorium [...] w R., zawarte w Sprawozdaniu z badań Nr [...]. Przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia kary za okres trwania przekroczenia, w tym wypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu określonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta O. z [...] września 2010 r., było jedynie określenie czasu trwania przekroczenia stwierdzonego ostateczną decyzją w sprawie wymiaru kary biegnącej. W oparciu o zgromadzone dowody okres trwania przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu został ustalony od 3 marca 2011 r., tj. dnia wskazanego w ostatecznej decyzji [...] WIOŚ w [...] z [...] kwietnia 2011 r. jako termin początkowy naliczania kary, do 26 kwietnia 2011 r., tj. ostatniego dnia trwania w porze nocy, przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, co wynika z badań przedstawionymi przez stronę w Sprawozdaniu z badań Nr [...]. Powyższe czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art 302 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia - po stwierdzeniu z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, że przekroczenie lub naruszenie ustało, jest bezzasadny. Według organu analiza dokumentów sprawy przeprowadzona w ramach postępowania nieważnościowego wykazała, że nie występuje przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). Decyzja z [...] grudnia 2011 r. wydana została w oparciu o ostateczną decyzję [...] WIOS w [...] z [...] kwietnia 2011 r. zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej, korzysta z domniemania, że jest wydana prawidłowo dopóki nie zostanie zmieniona lub uchylona nową, opartą na odpowiednim przepisie prawnym. W związku z powyższym stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. postępowania wszczętego przez [...] WIOS w [...], po przedstawieniu przez spółkę Sprawozdania z badań nr [...] zawierającego wyniki pomiarów hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji urządzeń zainstalowanych w Sklepie [...] przy ul. [...] w O., przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2011 r. w porze nocy, mogła być tylko spółka J. S.A. (obecnie J.S.A.) z siedzibą w K. Dla przedmiotowego postępowania nie ma znaczenia, iż spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] października 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] września 2010 r. Kwestia podmiotu odpowiedzialnego za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu (wynajmujący obiekt – G.P. czy najemca - spółka J. S.A. w K. została wyjaśniona w postępowaniu dotyczącym kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności unormowania, a mianowicie art. 662 § 1 K.c. i art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego nie miały w sprawie zastosowania, bowiem ustawa Prawo ochrony środowiska zawiera autonomiczne uregulowania. Również analiza dokumentów sprawy wykazała, iż zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest bezzasadny. J.Sp. z o. o. w skardze wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2013 r. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 662 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 61 pkt 1 Prawo budowlane, przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie - skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie; art. 302 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, przez niewłaściwe zastosowanie – ustalenie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca nie dopuściła się przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu; art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że obiekt przy ul. [...] w O. skarżąca najmuje od G.P. Według art. 662 § 1 K.c. wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu. Najemca wzywał wynajmującego do usunięcia nadmiernej emisji hałasu w piśmie z 21 stycznia 2010 r., o czym organ pierwszej instancji został przez skarżącą powiadomiony w piśmie z 22 stycznia 2010 r. w związku z kontrolą zakończoną protokołem z 14 stycznia 2010 r. Nadto, stosownie do art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu, na co wskazuje przytoczony wyżej art. 662 § 1 K.c. Zdaniem skarżącej błędne jest przyjęcie, że art. 662 § 1 K.c. i art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego nie mają w sprawie zastosowania, skoro za przesłankę ustalenia adresata decyzji miano umowę najmu, uregulowaną i zdefiniowaną w Kodeksie cywilnym. Art. 3 pkt 31 Prawa ochrony środowiska za prowadzącego instalację uznaje podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie; a z kolei pkt 41 przez tytuł prawny rozumie prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Powyższe przepisy nie określają więc, czy prowadzącym instalację jest najemca (w tym przypadku skarżąca), czy wynajmujący (G.P.). Z powody powyższego braku konieczne było sięgnięcie do wskazanych przez skarżącą przepisów Kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego, które rozstrzygają na której ze stron spoczywają i jakie obowiązki. Wbrew zatem stanowisku organu relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie miały przytoczone wyżej przepisy. Zatem skarżąca nie odpowiada za poziom emisji hałasu do środowiska. Zarówno przy oddaniu obiektu skarżącej, jak i w czasie trwania umowy najmu konieczne prace budowlane powinien wykonać wynajmujący, tak by nie dochodziło do ewentualnego przekroczenia dopuszczalnego hałasu i skarżąca nie powinna być już adresatem decyzji, a zatem zaszła wada kwalifikowana - skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności. Nie można było abstrahować od rozkładu obowiązków pomiędzy stronami umowy najmu określonej powyższymi przepisami kodeksu cywilnego i prawa budowlanego, skoro regulacja Prawa ochrony środowiska nie ma wyczerpującego charakteru. Przy zastosowanej przez skarżącą wykładni przepisów możliwe jest ich racjonalne rozumienie, spójne na obszarze całego systemu prawa, co dodatkowo wskazuje na jej trafność. Skarżąca nie odpowiada za ewentualne przekroczenie dopuszczalnego hałasu i nie powinna być adresatem decyzji z [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji na podstawie wyżej powołanych przepisów i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2013 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nieważnościowego była wydana w postępowaniu zwyczajnym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2011 r. korzystająca z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy była przesłanka z pkt 4 § 1 art. 156 K.p.a. Zgodnie z brzemieniem tej normy organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Chodzi o przypadek, gdy wydana decyzja określa adresata aktu, który nie był stroną postępowania i nie ma interesu, ani też obowiązku, o którym organ mógłby orzekać. Według normy art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie obowiązku występuje w stosunkach cywilnoprawnych, jako podstawowy element treści stosunku prawnego, gdzie obowiązek rozumiany jest jako powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem. Obowiązek, tak samo jak interes prawny, jest stanowiony przepisem prawa materialnego i orzekać o nim albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej zostało uregulowane Rozdziale 1 Działu III zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska" (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) – dalej w skrócie: P.o.ś. I tak stosownie do art. 298 ust. 1 pkt 5 P.o.ś., administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu [...], poziomów hałasu. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska – zgodne z art. 299 P.o.ś. - stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych, czy pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów; o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia [...] zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów. Po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa wyżej wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje, [...], decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej (art. 300 ust. 1 P.o.ś.). Ostatecznie, na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary: za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia - po stwierdzeniu z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, że przekroczenie lub naruszenie ustało, albo za okres do dnia 31 grudnia każdego roku - jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte. Z kolei przez podmiot korzystający ze środowiska, o którym mowa w przytoczonych regulacjach prawnych – zgodnie z art. 3 pkt 20 a P.o.ś. – rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447), czyli osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą, a także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej; przez prowadzącego instalację – zgodnie z art. 3 pkt 31 P.o.ś. - rozumie się podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie; przez tytuł prawny – zgodnie z art. 3 pkt 41 P.o.ś. - rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Z przedstawionego stanu sprawy i akt administracyjnych sprawy wynika, że J. S. A. z siedzibą w K. skierowano decyzje z: 1) [...] września 2010 r. ustalającą dopuszczalny poziom dźwięku przenikający do środowiska w porze nocy ze źródeł znajdujących się na terenie Sklepu [...] Nr [...] przy ul. [...] w O. (pracę centrali wentylacyjno – mechanicznej); 2) [...] kwietnia 2011 r. wymierzającą karę biegnącą za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu z terenu wyżej opisanego Sklepu określonego decyzją z [...] września 2010 r.; 3) [...] grudnia 2011 r. wymierzającą karę za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z wyżej opisanego Sklepu określonego decyzją z [...] września 2010 r. U podstaw wydania wymienionych decyzji, w tym decyzji kontrolowanej przez organ w postępowaniu nieważnościowym, było po pierwsze uznanie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu Sklepu [...] Nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w O., którego źródłem była praca centrali wentylacji mechanicznej będącej stacjonarnym urządzeniem technicznym, czyli instalacją; po drugie uznanie skarżącej, będącej przedsiębiorcą, za podmiot korzystający ze środowiska przy użyciu tejże instalacji, do której posiada tytuł prawny będący stosunkiem zobowiązaniowym. Skarżącą w dniu [...] grudnia 2008 r. zawarła bowiem z G.P. umowę najmu. Na podstawie tej umowy wynajmujący oddał skarżącej w najem "nieruchomość" składającą się z lokalu o powierzchni 517,5 m² oraz parking na nie mniej niż 10 miejsc postojowych wraz ze wszystkimi przynależnościami i częściami składowymi. W ocenie Sądu w stosunku do skarżącej bez wątpienia można mówić o zaistnieniu obowiązku w sensie wyżej rozumianym, albowiem powinności określonego zachowania się skarżącej wyprowadzono z konkretnych przepisów prawa materialnego. W tym przypadku ustalenie, wymierzenie i obowiązek uiszczenia kary nałożonej decyzją z [...] grudnia 2011 r. zostały skierowane do właściwego podmiotu, tj. skarżącej. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, jakoby ww decyzja, która została skierowana do skarżącej – została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie. W konsekwencji nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli brak było podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2011 r. W świetle powyższego zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. Nadto powtórzyć za organem, że w postępowaniu, w którym wydano decyzję z [...] grudnia 2011 r. nie można było zastosować art. 662 § 2 K.c. i art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem ówcześnie ustalany stan faktyczny sprawy podlegał pod regulacje ustawy Prawo ochrony środowiska. Bez wątpienia z uregulowań tych wynika, że prowadzącym instalację jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją. Jak wywiedziono wyżej skarżąca sporną instalacją władała na podstawie stosunku zobowiązaniowego - umowy najmu, czyli to ona – jako najemca, a nie wynajmujący, była podmiotem prowadzącym instalację, w konsekwencji podmiotem korzystającym ze środowiska, do którego należało skierować decyzję wymierzającą administracyjną karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska w wyniku działalności Sklepu [...] Nr [...] w O. W tym stanie rzeczy uznano zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę.