IV SA/Wa 576/21

Dnia 29 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oddala skargę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] marca 2020 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 129 ust. 4 pkt 17, art. 134 ust. 3 oraz art. 135 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej: u.o.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. (dalej: skarżąca, Spółka, strona) od decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] (dalej: Marszałek, organ I instancji) z [...] grudnia 2020 r., znak [...] odmawiającej zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (kwatera nr 1) zlokalizowanego w [...] na działce o nr ewid. [...] zarządzanego przez [...] S.A. na warunkach określonych we wniosku z 13 sierpnia 2019 r. wraz ze zmianami wniesionymi w toku postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach sprawy. W piśmie z 13 sierpnia 2020 r. Spółka wniosła do Marszałka, wniosek o wydanie na podstawie art. 129 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 797, ze zm., dalej: u.o.), decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...]. Do wniosku dołączono m.in. projekt instrukcji z sierpnia 2019 r. Wniosek powyższy był konsekwencją wniosku strony z 13 sierpnia 2019 r. o wydanie na podstawie art. 146 u.o., decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie kwatery nr 1 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...]. Do wniosku dołączono projekt rekultywacji i zamknięcia przedmiotowej kwatery. Pismem z 22 sierpnia 2019 r. znak [...] Marszałek wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia i w związku z tym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] października 2019 r. Strona uzupełniła wniosek pismami z 9 września 2019 r. Pismem z 1 października 2019 r. strona zwróciła się na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., o zawieszenie prowadzonego postępowania. Realizując wniosek Marszałek zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] października 2019 r. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania strona złożyła pismem z 10 marca 2020 r., przedkładając nowy projekt instrukcji z marca 2020 r. oraz pełnomocnictwo do reprezentowania Spółki. Postępowanie podjęto postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. W piśmie z 17 lipca 2020 r. strona uzupełniła wniosek przez zmianę sposobu wykorzystania odpadów do rekultywacji składowiska, które polegać miało na wykazaniu, że odpady o kodach 10 01 80 oraz 19 08 12 wraz z kruszywem naturalnym przez ich wymieszanie w proporcjach 10/60/30 utracą status odpadów, a staną się produktem będącym mieszanką rekultywacyjną. Na dowód czego wnioskodawca dołączył kopię decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2020 r., którą udzielono firmie [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami. W piśmie z 17 sierpnia 2020 r. Marszałek poinformował stronę, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi zgodności z prawem zaproponowanego przez Spółkę gospodarowania odpadami o kodach 19 08 12 i 10 01 80 organ I instancji zwrócił się o opinię do Ministra Klimatu, w związku z tym rozstrzygnięcie będzie uzależnione od uzyskanej opinii. W załączeniu przekazano kopię pisma z 21 lipca 2020 r. Pismem z 1 września 2020 r. strona uzupełniła wniosek przekazując aktualne pełnomocnictwo. W decyzji z [...] grudnia 2020 r., znak [...] Marszałek odmówił zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (kwatera nr 1) zlokalizowanego w [...] na działce o nr ewid. [...] zarządzanego przez Spółkę na warunkach określonych we wniosku z 13 sierpnia 2019 r. wraz ze zmianami wniesionymi w toku postępowania. Jednocześnie decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak [...] Marszałek odmówił wyrażenia zgody na zamknięcie kwatery nr 1 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w [...] na działce ewid. nr [...] zarządzanego przez Spółkę na warunkach określonych we wniosku z 13 sierpnia 2019 r. uzupełnionego kolejnymi pismami. Od decyzji Marszałka z [...] grudnia 2020 roku, znak [...] strona wniosła odwołanie w piśmie z 5 stycznia 2021 r. zarzucając rozstrzygnięciu: 1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. a) art. 7, art. 7a § 1, w zw. z art. 16, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niezbadanie przez organ I instancji istoty sprawy oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, przez dowolne przyjęcie, że wskutek procesu przetwarzania odpadu o kodzie 19 08 12, przez jego zmieszanie z kruszywem naturalnym oraz odpadem o kodzie 10 01 80 nie zachodzi proces odzysku, a w konsekwencji nie dochodzi do utraty przez odpad 19 08 12 statusu odpadu, a w szczególności przez: i. pominięcie przez organ przedłożonej przez wnioskującą opinii ekologicznej z lipca 2020 r., ii. pominięcie przez organ ostatecznej decyzji na przetwarzanie odpadów z [...] lutego 2020 r., iii. niepoparte dowodami stwierdzenie, że wykorzystanie odpadu 19 08 12 do rekultywacji może stanowić zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska. b) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez: i. brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej skarżonej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; ii. brak rzeczywistego odniesienia się do tez i argumentacji podniesionych przez stronę w trakcie postępowania oraz zawartych w załączonej do pism procesowych dokumentacji, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak odniesienia się do argumentów powołanych przez stronę i tym samym niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego i prawnego swojej decyzji. 2) Wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego: a) art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach przez błędne przyjęcie, że: i. mieszanka rekultywacyjna, poddana procesowi odzysku, nie traci statusu odpadu i tym samym nie może zostać wykorzystana w procesie rekultywacji składowiska; b) art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów z 30 kwietnia 2013 r., pkt 22 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w zw. z art. 3 pkt 14 oraz 21, oraz art. 14 ust 1 pkt 1 ustawy o odpadach przez błędne przyjęcie, że: i. sposób prowadzenia składowiska odpadów mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, ii. odpady o kodzie 19 08 12 po ich przetworzeniu i uzyskaniu mieszanki rekultywacyjnej stanowią odpad niewymieniony w załączniku nr 2 do omawianego rozporządzenia, a tym samym nie mogą zostać użyte w celu rekultywacji składowiska; i w konsekwencji powyższego odmowę zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] marca 2021 r., znak [...] Minister w pierwszej kolejności wskazał, że z urzędu ma obowiązek wzięcia pod uwagę zmiany stanu faktycznego i prawnego, które zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 135 ust. 3 u.o., zmiany na składowisku odpadów, o których mowa w art. 129 ust. 4 pkt 2-7, 9-11 i 17 tej ustawy, wymagają wydania decyzji zatwierdzającej nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Do zmiany takiej, zalicza się na podstawie art. 129 ust. 4 pkt 17 u.o., sposób technicznego zamknięcia składowiska odpadów i kierunek jego rekultywacji. Według organu II instancji, z powyższego wynika zależność pomiędzy decyzją wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części (art. 146 u.o.), a decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art. 129 u.o.). Instrukcja prowadzenia składowiska odpadów ma odzwierciedlać techniczny sposób zamknięcia składowiska i kierunek jego rekultywacji. Minister stwierdził, że musi nastąpić zgodność obu decyzji, przy czym wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska jest skutkiem przyjęcia rozwiązań co do sposobu zamknięcia składowiska. W niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] grudnia 2020 r. Marszałek odmówił wyrażenia zgody na zamknięcie kwatery nr 1 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w [...] na działce ewid. o nr [...] zarządzanego przez Spółkę, na warunkach określonych we wniosku z 13 sierpnia 2019 r. uzupełnionego kolejnymi pismami. Decyzja została odebrana przez pełnomocnika Spółki w dniu 22 grudnia 2020 r. Termin na wniesienie odwołania zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 5 stycznia 2021 r. W piśmie z 26 stycznia 2021 r. (doręczonym przez stronę osobiście w dniu 28 stycznia 2021 r.), strona podniosła w nawiązaniu do odwołania złożonego w związku z wydaniem dwóch decyzji Marszałka o numerach [...] oraz [...], - dwie ww. decyzje z [...] grudnia 2020r., że kopie odwołania zostały bezpośrednio doręczone Ministrowi Klimatu - data przekazania tożsama z datą wysłania odwołania (kopię potwierdzenia odbioru przekazano w załączeniu). W piśmie wyjaśniono, że przygotowując odwołanie omyłkowo zostały wysłane egzemplarze odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] o numerze [...] z [...] grudnia 2020 r. zamiast egzemplarzy (odwołań) odnoszących się odpowiednio do decyzji [...] i [...]. Omyłka wynikała z krótkiego terminu na przygotowanie materiałów (przerwa świąteczna i noworoczna) i ograniczeń spowodowanych pracą zdalną w reżimie pandemii - i związanymi z tymi środkami bezpieczeństwa wprowadzonymi przez odwołującą się Spółkę związanymi z ograniczeniami w zakresie obecności pracowników w zakładzie pracy. Omyłka została ujawniona po rozmowie z pracownikiem Urzędu Marszałkowskiego w dniu 26 stycznia 2021 r. Podana w obu dokumentach argumentacja jest tożsama, oba egzemplarze wyróżnia jedynie numer i przedmiot decyzji. Obie decyzje odnoszą się do wspólnego zamierzenia Spółki dotyczącego zagospodarowania składowiska odpadów, a w ich treści zawarte zostało identyczne uzasadnienie. W tym kontekście zarówno decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (znak decyzji [...]) jak i wyrażenie zgody na zamknięcie kwatery nr 1 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (znak decyzji [...]) są decyzjami związanymi, które należy rozpatrywać łącznie. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o przywrócenie terminu do odwołania od decyzji znak [...] z [...] grudnia 2020 r. załączając jednocześnie jego treść. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] Minister Klimatu i Środowiska odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] z [...] grudnia 2020 r., a postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak [...] stwierdził uchybienie terminu na podstawie art. 134 k.p.a. Tym samym decyzja Marszałka znak [...] z [...] grudnia 2020 r. odmawiająca wyrażenia zgody na zamknięcie kwatery nr 1 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w [...] na działce ewid. o nr [...] zarządzanego przez Spółkę, na warunkach określonych we wniosku z 13 sierpnia 2019 r. uzupełnionego kolejnymi pismami, stała się ostateczna i wiążąca tak stronę postępowania jak i organy administracji. Według organu II instancji, nie jest możliwe wydanie instrukcji prowadzenia składowiska w postaci żądanej przez Spółkę, skoro w zakresie dotyczącym zamknięcia kwatery nr 1 zawiera ona rozwiązania, odnośnie których odmówiono udzielenie zgody w decyzji na zamknięcie kwatery nr 1 na składowisku. Zdaniem Ministra, powyższe przesądza o zasadności odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska w kształcie zaproponowanym we wniosku strony, a wszelkie inne argumenty nie wpływają na wynik sprawy, dlatego organ odwoławczy odstąpił od ich analizy. W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję Ministra z [...] marca 2021 r., znak [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 7a § 1, 8 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 134 ustawy o odpadach. W skardze wniesiono o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) art. 7, 7a § 1 i 7b w zw. z art. 134 ustawy o odpadach przez niezbadanie przez organ II instancji istoty sprawy oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i odniesienia przedstawionego materiału do przesłanek określonych w art. 134 ustawy o odpadach decydujących o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia instrukcji, b) art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 ustawy o odpadach przez brak rzeczywistego odniesienia się do tez i argumentacji podniesionych przez stronę w trakcie postępowania oraz zawartych w załączonej do pism procesowych dokumentacji oraz brak przedstawienie motywów i uzasadnienia decyzji z odniesieniem do katalogu przesłanek uprawniających organ do wydania decyzji odmownej wymienionych w art. 134 ustawy o odpadach, a w konsekwencji powyższego odmowę zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Spółka podniosła, że art. 134 ustawy o odpadach określa przesłanki wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska. Zdaniem skarżącej, w swojej decyzji Minister nie odniósł się do żadnej z przesłanek wskazanych w art. 134 ustawy o odpadach. Wśród przesłanek odmowy nie została wskazana podstawa na jaką powołał się organ tj. brak decyzji wyrażającej zgodę na rekultywację i zamknięcie składowiska. W ocenie skarżącej, brak pozytywnej decyzji na rekultywację i zamknięcie składowiska nie stanowi przesłanki do odmowy zatwierdzenia instrukcji w sytuacji, gdy jej założenia spełniają wymogi określone w art. 134 ustawy o odpadach. W ocenie skarżącej, Minister powinien przeanalizować przedstawione przez stronę dowody oraz stanowisko prawne i na podstawie tego materiału rozstrzygnąć czy istnieją podstawy do odmowy zatwierdzenia instrukcji. W decyzji odnoszącej się do odmowy zatwierdzenia instrukcji odpadów organ I instancji przedstawił interpretację przepisów prawa materialnego, która w ocenie skarżącej jest błędna. Według Spółki, Minister podejmując decyzję powinien zająć stanowisko w powyższej kwestii. Stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu powinno wskazywać motywację i argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem odzwierciedlającym fundamentalne zasady postępowania wyrażone m.in. w art. 7 , 7a , 7b i 11 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Ministra nie odniesiono się w żaden sposób do przedstawianych przez stronę argumentów. W opinii skarżącej, w świetle przedstawionego stanu faktycznego, biorąc pod uwagę w szczególności przedstawiany przez Spółkę w toku postępowania materiał dowodowy, interpretację przepisów prawa materialnego, a także sposób prowadzenia postępowania, brak odniesienia się przez organ II instancji do argumentacji skarżącej i przedstawienia oceny prawnej stanowi istotne naruszenie zasad postępowania określonych w artykule 7, 7a, 7b i 8 k.p.a. mające istotny wpływ na naruszenie interesów strony. Spółka uważa, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miało rozstrzygnięcie rozbieżnej pomiędzy skarżącą, a organem I instancji interpretacji przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 146 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z § 17. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów z 30 kwietnia 2013 r., pkt 22 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w zw. z art. 3 pkt 14 oraz 21, oraz art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Skarżąca uważa, że fakt, iż ze względu na uchybienia formalne utrzymana została w mocy decyzja odmawiającą wyrażenia zgody na zamknięcie i rekultywację składowiska nie stanowi uzasadnienia dla braku przedstawienia przez organ II instancji rozstrzygnięcia spornej interpretacji. Takiego podejścia nie zmienia fakt, że posiadanie obu decyzji jest wymagane dla prowadzenia planowanej przez skarżącą działalności, gdyż w analizowanej sprawie istnieje dodatkowo istotny interes prawny w wydaniu decyzji zatwierdzającej instrukcję nawet jeśli nie będzie ona gwarantować możliwości prowadzenia procesu zagospodarowania i rekultywacji składowiska. Takie podejście stanowi istotne naruszenie interesów strony. Rozstrzygnięcie spornych kwestii na korzyść strony jest kluczowe gdyż mogło stanowić realną podstawę do zmiany decyzji dotyczącej zamknięcia i rekultywacji składowiska przez organ I instancji. Według Spółki, w decyzjach organów I i II instancji analizowane było to samo zagadnienie prawne i przedstawiona została ta sama argumentacja tak po stronie skarżącej jak i organu I instancji. W świetle powyższego w ocenie Spółki, istnieją podstawy do wydania pozytywnej decyzji zatwierdzającej instrukcję. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z [...] marca 2021 r., znak [...]. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra z [...] marca 2021 r., znak [...], Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tytułem wstępu wskazać wypada, że stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Realizując zasadę dwuinstancyjności organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie. Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest bowiem to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje oraz rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowisko organu I instancji lub przyznania racji wnoszącemu środek odwoławczy. Jednocześnie dostrzec należy, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 i art. 138 § 2). W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] marca 2021 r., znak [...] Minister prawidłowo w pierwszej kolejności wskazał, że z urzędu miał obowiązek wzięcia pod uwagę zmiany stanu faktycznego i prawnego, które zaistniały w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, motywy decyzji organu odwoławczego zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy dotyczącej odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, na co wskazuje art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu, brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu Spółki zawartym w piśmie z 5 stycznia 2021 r. kwestii, dotyczył zagadnień, które nie są prawnie doniosłe w kontrolowanej przez Sąd sprawie dotyczącej odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Nie było to uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew stanowisku skarżącej, Minister zajął własne stanowisko w rozpoznawanej sprawie dotyczącej odmowy zatwierdzenia prowadzenia składowiska odpadów i nie ograniczył się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów. Przenosząc przedstawione uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że Minister rozpoznając odwołanie Spółki wniesione w piśmie z 5 stycznia 2021 r. przez skarżącą nie dopuścił się naruszenia - w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie – przepisów: 7, 7a § 1 i 7b k.p.a. w zw. z art. 134 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej: u.o.). Przepis art. 7 k.p.a. wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Orzekające organy nie naruszyły cytowanych wyżej przepisów, ponieważ podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7a §1 k.p.a., ponieważ przepis ten nie mógł być zastosowany w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy nałożenia na stronę obowiązku, nie stanowi też o ograniczeniu lub odebraniu uprawnień, które stronie zostały już przyznane. Podkreślenia wymaga również to, że w powołanym przez skarżącą przepisie chodzi o wątpliwości co do treści stosowanych przepisów, a nie co do okoliczności stanu faktycznego. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7b k.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Art. 7b k.p.a. nie określa prawnych form współdziałania organów administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, lecz wskazuje cechy środków, za pomocą których realizowane są cele współdziałania. Art. 7b k.p.a. reguluje obowiązek współdziałania organu prowadzącego postępowanie administracyjne z innymi organami administracji publicznej, które mają informacje lub środki mogące przyczynić się do "wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" administracyjnej. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia tak rozumianej zasady współdziałania w postępowaniu organów I i II instancji. Sąd nie stwierdził takiego naruszenia art. 7a i 7b k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.). Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 u.o., przez barak rzeczywistego odniesienia się do tez i argumentacji podniesionych przez stronę w trakcie postępowania oraz zawartych w załączonej do pism procesowych dokumentacji oraz przez brak przedstawienia motywów i uzasadnienia decyzji z odniesieniem się do katalogi przesłanek uprawniających organ do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (kwatera nr 1). Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji Ministra z [...] marca 2021 r., znak [...] zostało skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie to umożliwia Sądowi sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu odwoławczego wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane w decyzji Ministra z [...] marca 2021 r., znak [...]. Uzasadnienie decyzji Ministra z [...] marca 2021 r. wskazuje przesłanki, którymi kierował się ten organ wydając zaskarżone do Sądu orzeczenie. Minister w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2021 r., znak [...] w sposób wyczerpujący wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które przemawiały za utrzymaniem w mocy decyzji Marszałka z [...] grudnia 2020 r., znak [...]. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 135 ust. 3 u.o., zmiany na składowisku odpadów, o których mowa w art. 129 ust. 4 pkt 2-7, 9-11 i 17, wymagają wydania decyzji zatwierdzającej nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Do zmiany takiej, zalicza się na podstawie art. 129 ust. 4 pkt 17 u.o., sposób technicznego zamknięcia składowiska odpadów i kierunek jego rekultywacji. Z treści cytowanych wyżej przepisów u.o. wynika, że ustawodawca uregulował zależność pomiędzy decyzją wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części (art. 146 u.o.), a decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art. 129 u.o.). Instrukcja prowadzenia składowiska odpadów ma odzwierciedlać techniczny sposób zamknięcia składowiska i kierunek jego rekultywacji. W konsekwencji musi nastąpić zgodność obu decyzji. Wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest bowiem skutkiem przyjęcia rozwiązań, co do sposobu zamknięcia składowiska. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] grudnia 2020 r. Marszałek odmówił wyrażenia zgody na zamknięcie kwatery nr 1 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w [...] na działce ewid. o nr [...] zarządzanego przez Spółkę, na warunkach określonych we wniosku z 13 sierpnia 2019 r. uzupełnionego kolejnymi pismami. Decyzja została odebrana przez pełnomocnika Spółki w dniu 22 grudnia 2020 r. Termin na wniesienie odwołania zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 5 stycznia 2021 r. W piśmie z 26 stycznia 2021 r. (doręczonym przez stronę osobiście w dniu 28 stycznia 2021 r.) strona podniosła w nawiązaniu do odwołania złożonego w związku z wydaniem dwóch decyzji Marszałka o numerach [...] oraz [...] z [...] grudnia 2020 r., że kopie odwołania zostały bezpośrednio doręczone Ministrowi - data przekazania tożsama z datą wysłania odwołania (kopię potwierdzenia odbioru przekazano w załączeniu). W piśmie wyjaśniono, że przygotowując odwołanie omyłkowo zostały wysłane 2 egzemplarze odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] o numerze [...] z [...] grudnia 2020 r. zamiast egzemplarzy (odwołań) odnoszących się odpowiednio do decyzji znak [...] i znak decyzji [...]. Omyłka według skarżącej, wynikała z krótkiego terminu na przygotowanie materiałów (przerwa świąteczna i noworoczna) i ograniczeń spowodowanych pracą zdalną w reżimie pandemii - i związanymi z tymi środkami bezpieczeństwa wprowadzonymi przez stronę odwołującą się związanymi z ograniczeniami w zakresie obecności pracowników. Skarżąca podnosi, że omyłka została ujawniona po rozmowie z pracownikiem Urzędu Marszałkowskiego w dniu 26 stycznia 2021 r. Podana w obu dokumentach argumentacja jest tożsama, oba egzemplarze wyróżnia jedynie numer i przedmiot decyzji. Obie decyzje odnoszą się do wspólnego zamierzenia Spółki dotyczącego zagospodarowania składowiska odpadów, a w ich treści zawarte zostało identyczne uzasadnienie. W tym kontekście zarówno decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (znak decyzji [...]) jak i wyrażenie zgody na zamknięcie kwatery nr 1 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (znak decyzji [...]) są decyzjami związanymi, które należy rozpatrywać łącznie. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o: 1. przywrócenie terminu do odwołania od decyzji [...] z [...] grudnia 2020 r. załączając jednocześnie jego treść. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. znak [...] Minister odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] z [...] grudnia 2020 r., a postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak [...] stwierdził uchybienie terminu na podstawie art. 134 k.p.a. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Treść art. 134 k.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 268/21, LEX nr 3168798). Treść art. 134 k.p.a. wskazuje wyraźnie, że stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Tym samym decyzja Marszałka Województwa [...] znak [...] z [...] grudnia 2020 r. odmawiająca wyrażenia zgody na zamknięcie kwatery nr 1 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w [...] na działce ewid. o nr [...] zarządzanego przez Spółkę, na warunkach określonych we wniosku z [...] sierpnia 2019 r. uzupełnionego w kolejnych pismach, stała się ostateczna i wiążąca tak stronę postępowania jak i organy administracji. W rezultacie Minister prawidłowo stwierdził, że nie jest możliwe wydanie instrukcji prowadzenia składowiska w postaci żądanej przez Spółkę, skoro w zakresie dotyczącym zamknięcia kwatery nr 1 zawiera ona rozwiązania, odnośnie których odmówiono udzielenia zgody w decyzji na zamknięcie kwatery nr składowiska. Zgodzić należy się z oceną organu odwoławczego, że powyższe przesądza o zasadności odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska w kształcie zaproponowanym we wniosku strony, a wszelkie inne argumenty nie wpływają na wynik sprawy, dlatego organ odwoławczy prawidłowo odstąpił od ich analizy. Wraz z aktami zaskarżonej decyzji organ przekazał akta sprawy I i II instancji dotyczące decyzji Marszałka Województwa [...], znak [...] z [...] grudnia 2020 r. odmawiającej wyrażenia zgody na zamknięcie kwatery nr 1 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w [...] na działce ewid. o nr [...] zarządzanego przez Spółkę, na warunkach określonych we wniosku z [...] sierpnia 2019 r. uzupełnionego w kolejnych pismach z uwagi na powiązanie merytoryczne przedmiotowych spraw. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się też w postępowaniu odwoławczym innego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzone przez organ II instancji postępowanie wbrew twierdzeniom skargi, było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności związane z odmową zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (kwatera nr 1) zlokalizowanego w [...] na działce o nr ewid. [...] zarządzanego przez Spółkę na warunkach określonych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r., uzupełnionego w kolejnych pismach. Wskazać należy, że racjonalność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji Ministra z [...] marca 2021 r., znak [...] zawiera w sobie element przewidywania skutków postępowania sprzecznego z przepisami prawa. Ustalenia organów, zaakceptowane przez Sąd nie były zatem dowolne. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.